第四章行政组织
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行政管理学之第04章行政组织
止行政指挥的随意性和片面性，必须有相应的条件和措施
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行政管理学之第04章行政组织
•第一节 行政组织概述
• （二）行政组织的横向结构
• 行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横 向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机 关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方 式。从现代行政管理的运行过程来看，一般都要 先决策，然后执行，而决策前、执行后都要调查 研究，这就需要信息。为使决策适应复杂多变的 情况，还需要参谋咨询。从现代管理功能看，每 级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督 等部门组成，如果这样来设置机构和配备人员， 将是一种比较科学的横向结构。
行政管理学之第04章行政组织
• 一般说来，决定组织管理幅度宽窄的主要因素有三 个方面
• （1）管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、 才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动 机、作风等；
• （2）组织的正式规定，如规章、制度、规划、计 划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、 氛围、人际关系、权力的集中程度等
国家行政组织而言，价值观念整合表现为政府公务人员 对组织的共同感受、一致态度，即认同感，共同的信念 、责任和利益是价值观念整合的基础。
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行政管理学之第04章行政组织
•第一节 行政组织概述
• （四）行政组织的特性 • 1．政治性与社会性 • 2．法制性与权威性 • 3．系统性与动态性
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• 以上下级的权限关系为标准，行政组织可分为集权制 与分权制；
• 以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级 制与职能制；
• 以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为领导机构、
执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、办公机
4行政组织
二、行政组织体制的基本类型
（一）根据上下级的权限关系：集权制与分权制 * 集权制是指行政决策权集中在中央或上级政府。 * 分权制是指按照地方自治的原则，地方自治机关有完 全的自主权；或按职能分工原则，专业职能机关有自主 权；或按分层管理原则，上级行政机关给下级行政机关 自主权。
（二）根据地方行政组织中的同一层级各个行政部门所 隶属领导的不同：完整制与分离制
* 分离制——指同一层级的地方政府各个行政部门分属 两个以上行政组织领导的行政组织体制。基本特征是地 方政府各行政部门既受同级政府首脑机关领导，又受上 级政府同类部门的领导。因此分离制是实行二元领导的 组织体制。
我国行政组织体制基本上属于分离制，我国很多行政机 关均实行双重领导域双重负责制。在分离制的双重领导 体制中，有的部门实行以地方政府领导为主，有的实行 以上级同类部门领导为主。如监察部，即以部门领导为 主。在上级部门领导为辅的体制中，有的只有业务指导 关系，如气象局之类的技术性单位。
Research and Development
思考：你如何看待兰德公司对中国的评价
每年都有近1300万新工人加入就业大军。在制造业， 生产力对就业的影响比美国要严重得多。到2020年， 中国人口老龄化会使工作人口与不工作人口的比率将成 为世界上最糟糕。
中国人缺乏诚信和社会责任感。中国人不了解他们作为 社会个体应该对国家和社会所承担的责任和义务。普通 中国人通常只关心他们的家庭和亲属，中国的文化是建 立在家族血缘关系上而不是建立在一个理性的社会基础 之上。中国人只在乎他们直系亲属的福址，对与自己毫 不相关的人所遭受的苦难则视而不见。毫无疑问，这种 以血缘关系为基础的道德观势必导致自私，冷酷，这种 自私和冷酷已经成为阻碍中国社会向前发展的最关键因 素。
行政组织学第四章 中国行政组织理论
第四章
中国行政组织理论
通过本章的学习，了解中国古代、 近现代组织思想的历史发展。尤其要认 真学习领会毛泽东、邓小平的行政组织 思想，以提高对中国行政组织思想发展 的理论认识。
第一节 中国古代行政组织思想
一、儒家的行政组织思想 1、孔子的行政组织思想 孔子（公元前551一前479年）：儒家学派创始人， 著名的思想家和教育家。提出以“礼”为核心的行 政组织思想。 2、孟子的行政组织思想 孟子（公元前372一前289年）：提出以“仁”为核 心的行政组织思想。 3、荀子的行政组织思想 荀子（公元前298一前238年）：儒家行政组织思想 的集大成者。提出礼法结合的行政组织思想。
一、孙中山行政组织思想 1、创五权分立原则，谋求“万能政府”。立法、行 政、司法、监察、考试五权分立，采取五院制构建 中华民国政府，即立法院、行政院、司法院、监察 院、考试院。 2、倡导地方自治，提出均权制主张。 3、重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才。
二、毛泽东行政组织思想
1、行政组织思想的渊源：马克思主义行政组织理论。 2、社会主义国家行政组织的性质：行政组织的性质是 人民自己的政府，以为人民服务为宗旨；对人民代 表大会负责；坚持共产党的领导。 3、社会主义国家行政组织的职能：包括政治职能和社 会职能两方面。随社会主要矛盾的变化而变化。 4、社会主义国家行政组织设置与运行的原则：贯彻精 简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则 ；反 对官僚主义。 5、中央政府和地方政府的权力分配：调动中央和地方 两个积极性和统一领导、分级管理的思想。
五、对中国古代行政组织思想的评述
中国古代行政组织思想产生较早，起点也较高，
先秦时期的行政组织思想已经达到很高的水平。与
外国同时期行政组织思想相比，其内容丰富、论述
中国行政组织理论
通过本章的学习，了解中国古代、 近现代组织思想的历史发展。尤其要认 真学习领会毛泽东、邓小平的行政组织 思想，以提高对中国行政组织思想发展 的理论认识。
第一节 中国古代行政组织思想
一、儒家的行政组织思想 1、孔子的行政组织思想 孔子（公元前551一前479年）：儒家学派创始人， 著名的思想家和教育家。提出以“礼”为核心的行 政组织思想。 2、孟子的行政组织思想 孟子（公元前372一前289年）：提出以“仁”为核 心的行政组织思想。 3、荀子的行政组织思想 荀子（公元前298一前238年）：儒家行政组织思想 的集大成者。提出礼法结合的行政组织思想。
一、孙中山行政组织思想 1、创五权分立原则，谋求“万能政府”。立法、行 政、司法、监察、考试五权分立，采取五院制构建 中华民国政府，即立法院、行政院、司法院、监察 院、考试院。 2、倡导地方自治，提出均权制主张。 3、重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才。
二、毛泽东行政组织思想
1、行政组织思想的渊源：马克思主义行政组织理论。 2、社会主义国家行政组织的性质：行政组织的性质是 人民自己的政府，以为人民服务为宗旨；对人民代 表大会负责；坚持共产党的领导。 3、社会主义国家行政组织的职能：包括政治职能和社 会职能两方面。随社会主要矛盾的变化而变化。 4、社会主义国家行政组织设置与运行的原则：贯彻精 简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则 ；反 对官僚主义。 5、中央政府和地方政府的权力分配：调动中央和地方 两个积极性和统一领导、分级管理的思想。
五、对中国古代行政组织思想的评述
中国古代行政组织思想产生较早，起点也较高，
先秦时期的行政组织思想已经达到很高的水平。与
外国同时期行政组织思想相比，其内容丰富、论述
行政管理学第4章行政组织
•
•4.2.5 组织沟通原理 •建立规范化的沟通渠道和沟通方式，并以制度保障 ； •重视非正式沟通。
•
•4.3 行政组织的结构
•行政组织结构——构成行政组织各要素的配合和排列 组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级 间的分工协作以及联系、沟通方式。
•4.3.1 行政组织的纵向结构（直线式结构）
•
• 我国有县级政府2861个
• 其中 1489 个县
•
116 个自治县
•
393 个县级市
•
808 个市辖区
•
旗 49 个，自治旗 3 个
•
特区 2 个，林区1个
• 每届任期5年，下设30—40个职能机构。
•
•我国有乡级政府 40370 个
• 其中 乡 18847 个
•
镇 20358 个
•
民族乡 1165 个
•
•4.2.2 层次与幅度原理 • 管理层次 • • 管理幅度
•层次与幅度成反比关系； •根据工作性质、领导水平、部属素质等选择适当的 层次和幅度。
•
•4.2.3 层次管理原则
•行政管理的 •主要特点
•层次节制原则：下级必须服从上层的领导。
•只管一个层次原则：上层只管下一层。
•
•4.2.4 权力分配原理 • 职能目标→机构→职位→责任→权力； • 职、责、权相对应，如同正三角形；各部门权力 不能交叉。
•
属于国家机构重要组成部分；
•
实行编制管理。
•
•4.1.2 行政组织的构成要素 • 目标要素——组织目标 • 结构要素——机构设置 • 人的要素——人员构成 • 管理要素——权责体系、法规制度 • 物质要素——办公场所、经费等 • 文化要素——价值观念
•4.2.5 组织沟通原理 •建立规范化的沟通渠道和沟通方式，并以制度保障 ； •重视非正式沟通。
•
•4.3 行政组织的结构
•行政组织结构——构成行政组织各要素的配合和排列 组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级 间的分工协作以及联系、沟通方式。
•4.3.1 行政组织的纵向结构（直线式结构）
•
• 我国有县级政府2861个
• 其中 1489 个县
•
116 个自治县
•
393 个县级市
•
808 个市辖区
•
旗 49 个，自治旗 3 个
•
特区 2 个，林区1个
• 每届任期5年，下设30—40个职能机构。
•
•我国有乡级政府 40370 个
• 其中 乡 18847 个
•
镇 20358 个
•
民族乡 1165 个
•
•4.2.2 层次与幅度原理 • 管理层次 • • 管理幅度
•层次与幅度成反比关系； •根据工作性质、领导水平、部属素质等选择适当的 层次和幅度。
•
•4.2.3 层次管理原则
•行政管理的 •主要特点
•层次节制原则：下级必须服从上层的领导。
•只管一个层次原则：上层只管下一层。
•
•4.2.4 权力分配原理 • 职能目标→机构→职位→责任→权力； • 职、责、权相对应，如同正三角形；各部门权力 不能交叉。
•
属于国家机构重要组成部分；
•
实行编制管理。
•
•4.1.2 行政组织的构成要素 • 目标要素——组织目标 • 结构要素——机构设置 • 人的要素——人员构成 • 管理要素——权责体系、法规制度 • 物质要素——办公场所、经费等 • 文化要素——价值观念
第四章 行政组织的结构与设计
两者关系：在单位和人数不变的情况下，管 理层次和管理幅度成反比例关系。
管理层次和管理幅度成反比例关系
影响管理层次与管理幅度的因素有：P51
影响因素
下级的教育、 训练、技能 工作性质、 计划程度 管理技术、 工艺水平
管理层次
（高）越少 （简单、稳定）越少 （先进）放宽
管理幅度
（高）越大 （简单、稳定）越大 （先进）放宽
第四章 行政组织的结构与设计
第一节 行政组织结构概论
第二节 行政组织结构的分化与整合
第三节 行政组织结构模式
第四节 行政组织结构的设计
第五节 行政组织结构设计与管理原则
第一节 行政组织结构概论
一、组织结构的概念和特点P46
组织结构，是指组织内部各构成部分或各个部分之 间所确定的关系模式，是组织中各部分之间分工合作、 相互协调的一种方式。 行政组织结构，是指行政组织内部各构成部分或各 个部分之间所确定的关系模式。
权力模式、 （集权、授权程度低） （集权、授权程度低） 授权程度 较多 较窄
组织环境、 组织状况
（简单而稳定）较少
（简单而稳定）可加大
案例分析题
在被管理者的工作量固定为6的情况下，管理幅 度与管理层次将发生如下的变化：如管理层级为一 级，被管理单位人数为6，领导单位或人数为1，如 图1（一级管理层次）
三、行政组织结构的功能（简答）
1、整合功能：集合成一个整体，从而实现组织目标。 2、效率功能：以最小投入获得最大产出。 3、控制功能：步调一致，协调运转。 4、沟通功能：使信息沟通畅通无阻。 5、心理需求功能：不仅获得工作的满足感，又能获
得归属感和满足人自我发展的需求。
第二节 行政组织结构的分化与整合P49
行政组织学-第4章
一、联邦制的界定
含义
◦ （1）两个层级的政府统治着同样的土地和人民； ◦ （2）每个层级政府都至少有一个自治区域； ◦ （3）每个政府在自治领域内的自治都有某种保证。 ——威廉· 瑞克《联邦制：起源、运作与意义》
一、联邦制的界定
宪法 单一制 1
最高立法 机关 1 联邦+地 方
中央 政府 1
法律 体系 1
行政区划和职权的配置状况经长期实践检验证明有 利于社会经济发展；
建立了各级政府间的冲突协调机制以及法定的权限 裁决机制；
有宪法意识浓厚的国民、具备法治观念的政治家和 文武官员队伍，以及较为廉洁守法的政府； ……
二、国家结构形式的分类
复合制 分类 单一制
邦联制
联邦制 单一制
二、国家结构形式的分类
全国性政府通常拥有对外关系、国防、征税、国家 机构的组织和活动、公民权利的保障、促使公民义 务的履行、调控适合经济组织生活秩序、维护国家 法制和市场的统一等方面的权限。
本章内容
4.1 • 国家 结构 形式
4.2 • 单一 制
4.3 • 联邦 制
4.4 • 行政 区划
第二节 单一制
单一制首先出现在欧洲，开始于14-15
4.2 • 单一 制
4.3 • 联邦 制
4.4 • 行政 区划
第一节 国家结构形式
国家结构是国家的基本属性之一。
国家结构作为一个宪法学概念，是人们从各 国的具体结构形式中归纳出来的抽象物。
国家结构形式的界定
国家结构形式的分类
第一节 国家结构形式
一. 国家结构形式的界定
含义
◦ 国家结构形式是在国家结构体系内纵向配置和运 用国家权力行使权，并规范其运用程序的制度模 式。
行政案例分析第四章 行政组织案例分析
第四章 行政组织案例分析
1460个公章与机构的“增长”
据《中国青年报》报道，某县计划修建一座水电站，从县委、 县政府打第一个报告起，前后共盖公章1460个，有关公文和设 计图纸重达170公斤，历时两年半才定下修建方案。
另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编40个局级单 位，机关工作人员1294人，但实际上已膨胀到66个局，2425 人。机构超编65％，人员超编近90％。其中，科局两级干部就 有1413人，约占全体人员的2/3，形成富多兵少的局面。在如 此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位 借调200多人“帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要 从当地企业加收200多万元的管理费来维持开支。
补充案例：高级轮胎和制动器厂
约翰
修理制动器
• 第一天，……（4-5个）
• 第二周，……
• 第三周，……
• 几个星期后，……（3-4个）
• 三个月后，……
非政府组织（NGO）
“第三部门” “非营利组织”
定义： “志愿者组织”
指独立于政府之外、不以营利为目的 的志愿者的组织。
非政府组织的基本特征：
• 组织性，也称正规性。 • 民间性，又称非政府性。 • 非营利性。 • 自治性。 • 自愿性。 • 非政治性。 • 非宗教性。
非政府组织存在的必要性
• 第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能 的主要承担者。
• 第二，非政府组织能提高公共物品的供给效率。 • 第三，非政府组织能较好地满足社会多元化的需
“冲突，不但不足怕、不足惧，而却可 爱。若从领导者的立场而言，冲突是获 取内部控制的主要根据。”
——西蒙
• 资源的稀缺性
产
• 个体特征的差异
1460个公章与机构的“增长”
据《中国青年报》报道，某县计划修建一座水电站，从县委、 县政府打第一个报告起，前后共盖公章1460个，有关公文和设 计图纸重达170公斤，历时两年半才定下修建方案。
另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编40个局级单 位，机关工作人员1294人，但实际上已膨胀到66个局，2425 人。机构超编65％，人员超编近90％。其中，科局两级干部就 有1413人，约占全体人员的2/3，形成富多兵少的局面。在如 此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位 借调200多人“帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要 从当地企业加收200多万元的管理费来维持开支。
补充案例：高级轮胎和制动器厂
约翰
修理制动器
• 第一天，……（4-5个）
• 第二周，……
• 第三周，……
• 几个星期后，……（3-4个）
• 三个月后，……
非政府组织（NGO）
“第三部门” “非营利组织”
定义： “志愿者组织”
指独立于政府之外、不以营利为目的 的志愿者的组织。
非政府组织的基本特征：
• 组织性，也称正规性。 • 民间性，又称非政府性。 • 非营利性。 • 自治性。 • 自愿性。 • 非政治性。 • 非宗教性。
非政府组织存在的必要性
• 第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能 的主要承担者。
• 第二，非政府组织能提高公共物品的供给效率。 • 第三，非政府组织能较好地满足社会多元化的需
“冲突，不但不足怕、不足惧，而却可 爱。若从领导者的立场而言，冲突是获 取内部控制的主要根据。”
——西蒙
• 资源的稀缺性
产
• 个体特征的差异
第四章 行政组织与行政主体
第四章行政组织与行政主体第一节行政组织•一、行政组织概述•(一)行政组织的界定•在学术界，对行政组织的内涵有不同理解，归纳起来有三种观点：•①行政组织是行政机关的综合体。
•②行政组织是行政主体的组织。
这里的行政主体指在法国、日本由法律创设的主体。
•③行政组织是由国家设定、依法从事国家、社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合成。
•行政组织是指承担行政事务、享有行政权的各级人民政府及其设置的行政机关的综合体。
这一概念包含以下几层内容：•1.行政组织是行政机关的综合体，是行政机关组成的有机系统。
•2.行政组织是各级人民政府的组织，由各级人民政府及其设置的行政机关组成。
•3.行政组织是承担行政事务、行使行政权的组织。
•(二)行政组织与相关概念的区别•为了准确把握行政组织的内涵，需要将行政组织与相关概念加以区分。
•1.行政组织与行政机关。
•行政组织与行政机关是一种包容关系，行政组织由行政机关组成。
虽然两者都担当行政事务、享有行政权力，但有明显区别。
具体表现在：•①行政组织是一集合概念，偏重“学理性”；而行政机关是一实际用语，具有“实用性”。
•②行政组织指一级人民政府的组织，由人民政府及其下设的各类行政机关组成；而行政机关是行政组织中的基础单位，不能再行分解。
•③行政组织担当的行政事务具有整体性，享有的行政权也是全方位的；而行政机关担当的行政事务大多限于某一方面，享有部分行政权。
•2.行政组织与行政机构。
行政组织与行政机构的区别主要表现在：•行政组织是行政机关的集合体，而行政机构只是行政机关的组成部分。
•行政机构作为行政机关的一部分而存在，可以代表所在的行政机关对外管理，但不能独立行使职权。
•3.行政组织与公务员。
公务员是在政府部门任职的工作人员。
公务员是行政组织的基本构成要素之一，但公务员不是行政组织。
在法律上，公务员代表行政组织进行管理，其管理行为的后果归属于国家。
•二、行政组织的设置•我国的行政组织分为中央行政组织和地方行政组织两部分。