中国电力产业政府规制改革研究

二、研究目的与主要方法
本文的研究目的就在于通过对政府规制的 相关理论进行必要的梳理、回顾和总结， 并在借鉴国外发达国家对电力产业政府规 制改革的一些成功经验的基础上，针对我 国当前在电力产业政府规制理论和实践中 存在的一些重点问题再作深入探讨，进一 步弄清其中的是非曲直，并在分析研究的 基础提出相应的政策建议。
中国电力体制改革大事记
（二）我国电力产业规制改革仍然面临的主要问题 1、电力产业垄断问题 （1）所有权和经营权的垄断 （2）电力生产和供应的垂直一体化 （3）电力生产集中度很高 2、电力监管体制的问题 （1）电力规制机构缺乏明确的法律授权 （2）电力规制职能分散 （3）规制职责不清 （4）对电力规制机构缺乏有效的监督约束机制 3、电力产业市场结构规制的问题
一、电力产业政府规制相关理论概述 从资源的市场配置、企业和消费者的决策以及消 费者与企业通过规制制度所发生的关系来看，规 制是指行政机构依据相关法规对市场配置机制进 行直接干预，或对微观经济主体的供需决策做出 间接影响的一般规则或特殊行为。 这一定义表明，首先，规制是由特定的行政机构 执行的;其次，规制行为的依据是相应的法规，这 些法规可能来源干宪法或其他由立法者制定的法 律，也可能来源于行政机关依据授权原则制定的 具体规章。在执行法规的过程中，规制者(机构) 不断地做出各种命令、决定等裁决行为。
（二）、美国电力体制改革
美国电力体制改革美国是政府多部门分工管电体制。美国能源部主要分 工负责管理核能、水、火电等；农业部农电管理局则负责农村电力工业。 联邦政府电力主管部门主要职责是制定电力工业法规并实行监督。各州 县政府设有相应管电机构和人员。联邦和州设有电力管制机构。其职能 与政府电力主管部门有严格划分。 美国电力工业开始于８０年代末。改革的主要内容是： ①发电端放开，实行投资主体多元化，允许公用电力公司以外的投资者 投资建厂，这一政策使非电力公司拥有的独立发电厂迅速发展。 ②公用电力公司相应改变发、输、配电垂直管理模式，组建一批控股的 子公司，实行输电子系统分开管理，输电和配电分开结算。 ③鼓励发电环节竞争。各独立电厂上网电价按市场价与电力公司电厂竞 争。 美国电力工业的这种改革发展是建立在规范的市场运作、健全的法律制 度及现代化的电力生产、调度和销售基础上的，是一种有序竞争。这种 竞争的最终受益者是广大消费者及电力工业本身，并将促进电力工业更 加健康快速的发展。
（三）、欧共体电力体制改革
欧共体电力体制改革既定方针是，开放市场，鼓励竞争，打破垄断，提高效益，改进 服务。 一、开放电力市场，电厂竞价上网销售，用户自主选择供电厂。 开放电力市场，主要是允许发电、配电和用户自由接入电网，放开电力系统的发电端 和配电端，形成发电商之间的充分竞争，让用户享受廉价高质的电力供应和优良服务。 用户是核心，在电力系统配电端，让用户获得根据价格、服务条件自由选择供电商的 权利。 二、厂网分开，输配分开，调度独立．电力市场开放，用户自由选择供电商，必然要 求在发电、配电环节形成竞争。另外在电网运行的安全性，在发、输、配、调分开经 营后，则由系统各环节经营者依照相关法律法规、行业标准和合同条件，明确各自的 责任，共同承担义务。 三、电力调度遵循价格优先、合理利用资源的原则。 四、多层次多家办电，平等互利，公平竞争．由于工业发展已较充分，各经营主体间 市场划分格局已经稳定，电力法制已较健全。多层次多家办电体制下各经营者之间， 是完全可以协调相处、公平竞争的。 五、在政府调控下，按市场规律合理引导消费的电价机制。 六、建立新型欧共体的联合电网组织及成员关系。欧共体设立有一个电力机构，简称 ＵＣＰＴＥ，其职能是协调各国的电力政策，拟定指导规则，它只是一个关系协调机 构。真正有约束力的是各成员国自己制定的电力法规和各成员国电力企业之间的共同 协议。
二、我国电力产业政府规制改革的现状和问题 （一）我国电力产业政府规制改革历程的回顾 1、“集资办电，发电市场逐步放开”阶段 （1985-1998年） 2、“政企分开、部分省市市场改革试点”阶段 （1998-2002年） 3、“厂网分开、竞价上网”阶段 （2002-2007年） 4、“厂网分离收官，进入输配、配售分享阶段” （2007年以后）
4、电价不合理的问题 电价是电力产业规制的核心问题。目前我国实行的是上网 电价、输配电价和销售电价三套电价并行的体系，并对输 配电价机制进行了详细规定。不过，电价政策所能取得多 大程度的效果受制于多种因素的共同影响。电价若想形成 由政府定价转向市场竞争定价的机制的首要前提是先要有 电力市场上的多个处于公平竞争状态的主体，因此，从这 个程度上来说，我国的电力市场竞争机制尚未完全建立: 独立电厂和网属电厂双方没有形成真正公平、公正的竞争 局面。尽管当前在我国的电力行业发电市场己经初步形成 了相对有限的竞争格局，但由于上网电量仍以计划分配方 式为主，在国家电网公司拥有自己的发电企业、也要追逐 利润的情况下，很难做到真正公平。其次，历史遗留因素 致使各机组上网电价存在较大的政策性差异。这是因为还 本付息等多种电价定价政策造成不同电厂各执一价的局面 长期存在，难以处于一个公平的起跑点上。再者，我国地 方保护主义的弊病长期存在，这对全国大范围内的公平竞 争形成了地区性的贸易壁垒。显而易见，合理的电价政策 的制定，使之发挥正确引导的紧迫性已经显现。
我国对电力行业长期以国家垄断的方式进行管理， 即发电、输电、配电都由国家统一管理，电力项 目由中央决定，建设资金由财政拨款，营业利润 也全部上缴国家。但随着我国近年来对电力产业 的改革力度的加大，构建电力行业的市场竞争环 境已具备了一定基础。目前，虽然我国电力产业 旧的体制己经被打破，但是它仍然在运作，而尚 在建立中的新体制却很难发挥有效作用。就现实 而言，我国电力产业改革涉及内容庞杂，关系重 大，某种程度上是对部门垄断与市场竞争、中央 与地方等关系的重新审视和解读。因而，研究我 国电力产业政府规制改革具有极为重要的现实意 义和典型意义。
政府规制的理论演进 1、公共利益理论 2、规制俘虏理论 3、规制经济理论 4、可竞争市场理论 5、寻租理论 6、激励性规制理论 7、国内学者对规制改革的研究
目前，我国的经济发展态势进入转轨阶段，随着 市场环境的变化、消费者的变化，经济体制不可 避免的随之改变，从而引导政府职能的不断完 善。，而我国政府职能的变化，从政府规制改革 即可探出究竟。随着我国经济体制改革的深入和 技术经济的发展，结合我国电力、电信、铁路等 产业的改革加快，并获得了实质性进展，如电信 产业的重组，发电部门的重组和发电、输、配电 的纵向分离等一系列的实践，我国学者对规制改 革的研究着力颇多。但从整体上讲，国内在这方 面的研究还处于起步阶段，多数研究成果还是停 留在对发达国家自然垄断规制经济理论的翻译和 介绍的阶段。
（一）、英国电力体制改革
英国政府自１９９０年私有化以来，对电力工业从根本上 进行了结构改组，在运营方式上也进行了全面改革。 将原来发电、输电、配电统一经营的中央电力局ＣＥＧＢ 分成三个部分： ①发电部分建立了独立经营的国家电力国际公司ＮＰ、国 家发电公司ＰＧ、国家核电公司ＮＥ和一些独立的私人发 电企业ＩＰ； ②输电部分建立了国家电网公司ＮＧＣ，主要是掌握输电 网和调度中心，并控制与法国、苏格兰的互联工程以及两 个抽水蓄能电站； ③配电部分组建了十二个地区性独立经营的电力配电公司 ＲＥＣ，有部分地区性公司也具备发电能力；在一些地区 还存在一些独立私营的供电公司，直接从事售电业务。 在这种新的结构中，处于中心地位的是国家电网公司ＮＧ Ｃ以及在ＮＧＣ位置上形成的ＰＯＯＬ联合系统或称电力 库。ＮＧＣ承担着电力市场的动态运行工作，主要任务有： 一是维持电网稳定经济的运行，并不断地发展电网；二是 促进发电环节和供电环节的竞争。
全文共分六章，每一章都按逐步深入的原则，全 文研究的内容拟安排如下：第一章绪论，论述了 本文研究的意义和目前国内的背景，介绍了本论 文研究的总体思路及研究方法。第二章对电力产 业政府规制相关理论进行说明，重点强调规制理 论在电力行业中的应用。第三章首先对我国电力 行业规制改革的历程进行回顾，继而运用规制和 竞争理论对我国电力产业规制改革的绩效进行分 析，并提出了当前仍然有待于进一步解决的问题。 第四章对部分发达国家的电力规制改革的实践经 验进行介绍，并阐述其对我国的借鉴意义。第五 章提出推进我国电力产业规制改革和建设的思路， 针对问题分析给出相应改革思路及对策建议。第 六章结论部分对论文的中心思想、主要内容、现 实意义再作一个简洁清晰的概括和总结。
世界电力改革的共同点当前世界各国的电 力工业改革略有差异，但基本的原则和特 点是相同的，大致可以归纳为以下几个方 面： １、政府组织电力改革； ２、改革电力管制方式； ３、改革电价形成机制； ４、引入市场竞争机制。
中国电力产业政府规制改革研究
巴韦
目
录
一、研究背景与问题提出
二、研究目的与主要方法
三、论文的主要内容与结构
一、研究背景与问题提出
电力、电信、铁路、煤气和自来水等公共部门是 具有自然垄断特征的行业，其共同特点是固定投 入多，经营规模巨大，市场竞争空间有限。对于 这样一些行业，各国政府历来以维护社会公平和 有效利用资源为着眼点对其实行较为严格的政府 规制。但随着世界各国技术水平的不断提高和自 然垄断行业结构的改变，各国政府对这些行业的 规制也在发生改变，总的趋势是由严格管制向市 场化方向迈进。而电力产业长期被认为是典型的 自然垄断产业，与其它垄断行业相比，电力产业 涉及的服务对象覆盖面更为广泛，对国计民生的 影响更为巨大，因此，近年来世界上许多国家都 在对电力行业的政府规制模式进行改革，总的趋 势是放松管制和引入市场竞争机制，以充分利用 原有电力设备和满足不断增长的电力需求。
三、论文的主要内容与结构
首先，通过对自然垄断行业规制理论的归纳与整 理，努力解读我国近年来电力产业政府规制改革 的理论依据； 其次，对近年来深化我国电力产业政府规制改革 的现状和存在的问题进行回顾与总结，目的在于 展示我国近年来电力产业改革方面所取得的成就， 并揭露出其中仍旧存在的问题； 另外，同时也借鉴国外发达国家对电力产业规制 改革有益的经验教训； 最后，通过理论与现实的分析对比，对今后电力 产业规制进一步深入改革提出一些自己的建议和 设想。