浅析古德诺二分法对我国行政体制改革的启示

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古德诺：《政治与行政》

五、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制改革规范政党加强政党能一味地去追求分权古德诺认为地方政治共同体倾向于牺牲国家利益中央政府试图通过立法来控制地方权力但掌握行政权的地方权力机关便会采取消极不执行的手段使中央政策搁浅使国家意志无法贯彻
《政治与行政》
古德诺
一、对政治-行政二分法的进一步阐释
二分似乎容易引起误解辩证的讨论二分问题
四、走向协调的独特道路：法外调节 • 所谓法外调节就是通过政党的意志统一来促进国家的政治与行政、中央与地方的协调一致。在当时的情况下,参加政治竞选的政党,在没有进入国家权力系统之前,只是“民间法团”,在法定体制之内没有任何地位。然而,政党为了竞选成功,必须统一意志、统一行动,实现党内组织控制。一旦这样的政党通过竞选进入中央与地方公共权力系统,政党在竞选中所形成的集中统一就能发挥“上下左右”的协调功能。
• 把政党纳入法治化管理的轨道。既然政党对政治与行政的协调在实际上发挥着基础性作用,那么就必须以制度化的方式规范政党行为,把政党纳入法治化管理的轨道。同时,要建立健全公民投票选举的制度,防止政党独裁、政党分肥的出现。这就进一步提出了如何处理行政对效率的追求与政治对公平的追求的重大关系问题。
二、走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制要适度控制恰当选择限度，真正实现协调
三、走向协调的道路之二：行政的适度集权化行政效率需要集权不能一味地去追求“分权” • 古德诺认为,地方政治共同体倾向于牺牲国家利益,中央政府试图通过立法来控制地方权力,但掌握行政权的地方权力机关便会采取消极不执行的手段使中央政策搁浅,使国家意志无法贯彻。为解决这个问题,就必须在保留立法分权的同时,加强行政系统的权力集中。

古德诺与威尔逊的政治行政二分思想的比较及其现实意义

古德诺与威尔逊的政治行政二分思想的比较及其现实意义政治与行政二者之间的关系是当代公共行政学理论研究中起点也是贯穿其中的核心命题，关于二者之间的关系学者威尔逊和古德诺都有论述，对比分析二者的观点异同有助于更好地了解政治与行政之间的关系，也有助于正确认识公共行政学学科地位的建立，同时还能在此基础上对我国的政治现实有所关照。

标签：威尔逊；古德诺；政治与行政二分政治与行政二者之间的关系是行政学研究中的一个核心命题，一方面它涉及公共行政的学科身份定位，即公共行政要成为一门独立学科，构建独立的研究体系，需要体现其与政治之间明确的区分。

“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上。

①”尽管学术界提到政治与行政二分时都会把焦点放在威尔逊与古德诺身上，但是正像威尔逊在《行政学研究》中提到的那样，最早意识到行政独立性地位的研究并不是在美国开始的，而是发源于欧洲。

德国学者布隆赤里认为在一个国家中有政治活动和行政活动两方面的基本活动，这两种基本活动的区分在于两者所承担的国家事务侧重方面有所差异，即“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。

因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。

政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治②”从行政这一概念本身来说，最早在古希腊和罗马时代，亚里士多德将国家权力分成议事、行政和审判三种，其中行政指的是国家中的官职及其承担的相应事務，这一时期“行政”概念特别强调其作为一种官职的含义。

到中世纪，开始关注行政的职能意义，阐述行政的职能意义主要是从与法律的对比中得出的：强调法律与行政的关系是制定法律与执行法律的关系，因此中世纪“行政”概念是执行法律的职能。

在后期三权分立观点提出后行政才被赋予了权力的内涵，最初洛克提出立法权、行政权、联盟权的分立时立法权与行政权、联盟权的地位是不平等的，立法权被列为最高权力，而且行政权力整体上属于政治权力。

政治二分法具有的意义

对于政治行政二分法所具有的意义，我们认为如下：
政治行政二分法是由古德诺提出。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行。

也就是政治职能与行政职能是政策的制定和政策的执行。

从字面上看，二分法是将政治行政进行分离和对立，但是其内在含义在于对政治与行政关系的协调。

在文中提到政党的目的就是达到执政掌权，然后彻底庸俗化，变成了“理性经济人”，公共利益和公共精神沦落到无人问津的地步。

而政治行政二分法使政治能很好把握住对于行政的控制的度，有利于行政执行能力使用，有利于解决政党分赃的状况，有利于与国家意志形式相吻合，让人民可以表达出自己的意志。

对于行政对于政治的吸纳的理解：
文中指出：“行政吸纳政治”是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的“精英整合”，这一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。

根据文章，行政吸纳政治其实就是一个国家或政党垄断政治权力并且严厉控制公共领域，且只致力于经济发展而不对任何社会阶层负责，但是为了保证政治的稳定性，利用“咨询”的途径，建立起精英联盟，通过给予满足他们的利益要求，主动自觉地制定有利于社会精英的公共政策，来赢得精英阶层的支持和选票。

也就是说“满足强者，剥削弱者”。

但是只有在政治化很低的社会中，精英才能构成政府合法性的条件。

如果随着政治化的提高，原来属于非政治层的人都进入了政治层，精英慢慢失去原有的威信，从而必须通过政治民主化才能使政治稳定，这也是行政吸纳政治模式的延续和发展。

西方行政学--古德诺政治与行政二分法 ppt课件

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古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的。
•“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…… 以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。” •“把每一种功能分派给一个分立的机构去行驶是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”
首先，要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。

“这种行政集权运动……会解决政党责任的问题。它之所以能做到这一点，是因为在行政权集于一个行政长官之手的情况下，政党容易在一次选举中获得对政府的更大控制。如果体制是分权的，不同行政官员的任期又不一致，政党在一次选举中获得的对政府的控制就要小得多。”
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•“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”
古德诺反复强调：“政治与行政必须
以某种形式取得协调。”
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（二）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制政治与行政取得协调的基础是：政治对行政进行适度控制。
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最后，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。

古德诺的政治行政两分法思想

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古德诺的政治与行政两分法
2、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制政治必须取得对行政的某种形式的控制这种控制必须适度——以不妨碍有效的行政执行功能为限度
只控制行政能力中狭义的执行性机构通过控制这种机构的高层官员（政治性任命官员）
即可。
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古德诺的政治与行政两分法
3、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权地方分权导致国家意志屈从于地方利益地方不受控制会使整体走向分裂中央政府应加强立法来控制（限制）地方权力结论：为取得效率以及保证民主，行政集权是必须的
古德诺的政治与行政两分法
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古德诺的政治与行政两分法
一、古德诺生平与著述
1859-1939：美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 1900年《政治与行政》。
提出了政治与行政二分法思想。《比较行政学》 1914年《共和与君主论》
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古德诺的政治与行政两分法
二、古德诺主要思想内容
1、对政治－行政两分法的进一步阐释政治与行政是两种不同的政府功能 “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行这种功能的区分是理论上而不是现实上的这两种功能必须以某种方式取得协调。
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古德诺的政治与行政两分法
4、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节国的法定政府（三权分立与制衡）达不到政治对行政的适度控制以及行政适度集权的要求美国依靠的是政党调节来保持政府体制的稳定与协调
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古德诺的政治与行政两分法
5、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制改革变革美国行政分权的体制将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，更多地采用公民投票之方法。

古德诺的_政治_与_行政_对政治与行政二分法的再认识

书中一开始便说，在“所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，既国家意志的表达和国家意志的执行。而所有的国家中也都存在着分立的机关。每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能就是：政治与行政。”# " % （)8$ 9 86）这句话道出了二分法的核心和前提。但要准确的把握这句话的深刻内涵和具体的意思却要将其放到当时的历史环境之中，更重要的是要通篇的把握他在全书中的位置和分量。这使我想起了孟德斯鸠在《论法的精神》的序言中有这样一段话。“我有一个请求，总怕人们不允许。就是请求读者对一本二十年的著作不要读一会就进行论断；要对整本书，而不是对几句话，加以赞许或非议。如果想寻求作者的意图的话，他们只有在著作的意图里才能很好的发现它。”#7 % 我们对古德诺的政治行政二分法的认识也应持这种态度。古德诺那句话中的“所有的政府体制”包括人类历史上曾出现过的诸如专制型或民主型的。他也讲到政府的体制会对政府两种功能的区分产生影响，“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小”# " % （)&）而 “主要的或基本的”这种修饰词相当重要。这足以表明古德诺决不可能是一个绝对主义者，既 “政治”与 “行政”不是绝对的分离。故并不排除一种机关行使另一种机关职能 ’ 主要职能 ( 的可能性。虽然每个政府建立一些有区别的机关，但这些机关不可能把自己完全限于行使某一种功能，而只是在很大的程度上或主要的以行使某一功能。 # " % 这（)&）样，那些认为二分法就是“政治与行政”的“泾渭分明”的说法是站不住脚的。
维尔认为威尔逊和古德诺等人确实尽其可能地抨击了纯粹分权学说，认为其在知识上无法辩解且在实践上无法运作。但他们的著作还可视为一种热情的努力，既重新解释先前的立宪主义，以保护他的许多价值，办法是将先前的立宪主义纳入一种现实且现代的政府哲学。这些人没有一个人主张绝对主义。他们的著作几乎不可避免的成为对权力划分以及统一问题的重新阐述。 # 6 % （)$76）维尔认为威尔逊虽诉诸 ’ 崇拜 ( 英国的政府模式，但其意并非要推进一个立法至上的纲领，而是要强化执行权并在国会和执行部门之间恢复那种在他看来已失落的平衡。这种失落的平衡就是威尔逊在其《国会制政府》中对美国宪法在实践中的状况的一种表述。既他 ’ 威尔逊 ( 认为美国的国会已经进入了行政管理的枝节之中，已把政府的一切实质性权力握在手中，并已上升到了支配那些所谓的同等部门的地位。既所有的有效权力都被集中到了代议机关中了。# 6 % 威（)$7"）尔逊认为在美国，分立执行机关和立法机关意在保证政府各部门的独立，而实际上却导致了他们的各自孤立。美国宪法对权力的分配导致了不符责任并使得国

政治与行政二分思想理论及反思

政治与行政二分思想理论及反思摘要：威尔逊和古德诺在提出政治与行政二分思想基础理论后，有许多对政治与行政二分的不同见解和看法的出现，批判和逆向思维方向上的剖析也不可避免。

政治与行政二分的出现对我国行政产生一定的影响，但根据我国国情只有在时间的检验和实践的践行上合适的才是最好的。

关键词：政治与行政二分行政一、政治与行政二分思想的理论托马斯·伍德罗·威尔逊是现代行政学的鼻祖，他在《政治与行政》中明确阐述了政府功能和政府行为的关系。

他指出任何政治体制中的政府都存在两种基本职能，政治既是国家意志的表达功能，行政既是国家意志的执行功能，而这两个功能要很好的协调就必须有一方失去独立性而服从于另一方，两者在相互区别中又相互联系。

马克斯·韦伯提出官僚制，使得政治与行政二分在技术上得以实施，是从威尔逊行政学理论到行政学建立的跨越这四位对政治与行政二分思想贡献大成者是从政治与行政二分思想的点、线、面上去不断深化的，换句话说即：发现问题、分析问题、解决问题，是一般对待问题的必然逻辑。

只是这个过程较长，影响范围较广。

二、政治与行政二分思想的(转载自：千叶帆文摘:政治与行政二分思想理论及反思)波折政治与行政二分作为一个新事物出现必然会受到来自各种思想的冲击和评判，它的成长和发展毫无疑问要受到多方的挑战和质疑，在发展的同时，政治与行政二分的研究范围的辐射和国情的变化，也就提供了越来越多的争议点。

最早的罗斯福新政成为了这种反对声音的直接插入点，认为政治是一个与经济相对应的存在领域，为了应付经济危机，政府干预经济，政府活动和政党活动开始纠缠不清，淡化了政治与行政的二分性。

发展完善是一个过程，有了这个实践上出现的显着地不同声音之后，政治与行政二分又在理论上受到了质疑。

19世纪60年代末70年代初期出现的“新公共行政学派”就否认过政治与行政二分的科学性。

虽然有马克斯·韦伯的科层制作为政治与行政二分在实践上的可行性论证，却依然有人根据现实的观察去逆向思维，“新公共管理学派”就提出了行政具有浓厚的政治色彩，公务员和政治官员之间的相互影响不可避免之说，认为政治与行政具有联系性，回避问题还不如解决问题，主张部分高级公务员实行政治任命，让他们承担责任也保持政治敏感度。

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浅析古德诺二分法对我国行政体制改革的启示
古德诺二分法是指行政事务和政治事务的分离。

这意味着行政机构和政治机构应当分开，各自独立运作。

这种二分法的理论思想对我国的行政体制改革有很多启示，可以为我
们的国家治理体系提供有益的借鉴和指导。

古德诺二分法提醒我们，行政机构和政治机构的分离是为了提高政府的效率和透明度。

在中国，政治权力和行政权力过于集中在一起，导致了政府决策不够科学、合理，执行力
不够强劲，容易出现腐败以及权力滥用等问题。

如果我们能够借鉴古德诺二分法的理念，
明确政治机构和行政机构的职责分工，减少政治干预，让行政机构更加独立自主地运作，
必将有助于提高行政效率，减少腐败，提升政府的公信力。

古德诺二分法倡导行政机构应当按照法律和程序运作，遵循程序正义。

这也是我们国
家行政体制改革亟需解决的问题。

在中国，行政机构在执行职责的过程中，往往受到政治
干预，法律和程序被规避或者篡改，造成了行政执法不公、不透明的情况。

如果我们能够
借鉴古德诺二分法，要求行政机构遵守法律和程序，实行程序正义，就能够有效地提高行
政机构的公信力和权威性，保障人民的合法权益。

古德诺二分法对我国行政体制改革提供了丰富的启示，要求我们在行政体制改革的过
程中，要注重政治机构和行政机构的分离，加强程序正义，建立监督和制衡机制，以及加
强政治机构和行政机构之间的合作。

只有在这样的理念指导下，我国的行政体制改革才能
够朝着更加科学、民主、透明的方向前进，推动国家治理体系的现代化和规范化。

【浅析
古德诺二分法对我国行政体制改革的启示】
【关键词】古德诺二分法；行政体制改革；政治机构；行政机构；程序正义；监督和
制衡；合作机制。