试论人民监督员制度

试论人民监督员制度内容摘要人民监督员制度，产生于司法改革铺陈的时代背景下，是检察机关自身试行、旨在解决直接受理侦查案件缺乏有效的外部监督而采取的一项重要改革探索。

人民监督员制度尽管只是一个范围有限的制度创新，但符合以权利制约权力防止权力滥用的进路，符合社会主义司法制度的本质要求，也是彰显程序正义现代法治理念使然，有其存在的法理基础、创设依据和促进公正司法的生命力。

本文通过对人民监督员制度的定位和性质分析，挖掘其存在的法理基础和法律依据，揭示了它的本质特征，提出了目前试行的人民监督员制度存在的问题，并从人民监督员的条件和选任、监督案件的范围、程序、方式以及监督的效力方面，提出了完善人民监督员制度的立法和司法建议，以利于这项制度的发展。

关键词人民监督员民主监督检察权监督机制2003年8月，最高人民检察院遵照党的十六大确定的推进司法体制改革的要求，从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手，在反复研究论证的基础上，开始实施人民监督员制度试点工作。

这项制度规定由机关、企事业单位和基层组织民主推荐的人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作实施监督，重点是对犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件、拟撤销案件、拟不起诉案件“三类案件”和是否应当立案、超期羁押以及其他违法办案等方面的“五种情形”进行监督[1]，旨在实现对检察机关直接受理侦查案件形成有效的外部监督促进司法公正的目的。

作为司法体制改革重大任务之一的人民监督员制度设计与运行，标志着中国特色社会主义检察制度的日臻完善，民主法治建设迈出坚实的步伐，产生了良好的社会影响和国际影响。

2005年国务院新闻办公室发布的《中国的民主政治建设》白皮书指出“实行人民监督员制度，将检察工作置于人民群众的有效监督之下，体现了诉讼民主的要求”。

随着人民监督员制度的试行，有关人民监督员制度基础理论的研究日益深化。

本文主要从“谁来监督监督者”的逻辑起点出发，对人民监督员制度进行深入分析，就人民监督员制度的性质和法理基础、法律依据和立法与司法完善进行探讨。

一人民监督员制度概述（一）人民监督员制度的定位我国的法律监督体系依监督主体不同可以分为国家监督和社会监督两大系统。

所谓国家监督，即由国家机关以国家名义依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督，其主要特点是法定性，即监督主体、客体、内容、范围、程序等应有明确、具体的法律规定，严格的程序性和直接效力性。

所谓社会监督，即由国家机关以外的政治或社会组织和公民进行的不具有直接法律效力的监督。

其特点在于其广泛性，即监督主体、客体、内容、范围和影响上的广泛性，监督途径和方式上的灵活多样。

社会监督尽管不具有国家监督所具有的直接国家强制性和法律效力，但其积极、主动的监督方式却有可能引发和启动国家监督机制的运作，导致带有直接国家强制性的监督手段的运用，乃至产生强制性的法律后果。

社会监督的广度、深度和完善程度，往往标志着一个国家民主、法制的发展程度，与一个国家民主法制的发展和社会的进步成正比，二者互为表里、互为标志。

[2]我国的社会监督根据主体的不同，可分为政治或社会组织的监督、社会舆论的监督和公民的监督。

公民监督包括“权力监督”和“权利监督”。

前者是人民通过其代表机关，按照法定的方式和程序所实施的间接监督，即“权力监督”或“人大监督”；后者是人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举、控告等形式，对各级国家机关及其工作人员进行的直接监督，即“权利监督”或“群众监督”。

可见，群众监督是更具有直接性、基础性的人民监督形式。

人民监督员制度是人民群众直接参与监督司法、执法过程，控制和制约检察权运行的途径和形式，无疑是属于“权利监督”或“群众监督”的范畴。

将社会监督引入检察机关侦查、诉讼工作之中，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，以确保检察机关执法不枉不纵，从而确保司法公正的实现，确保办案的法律效果与社会效果的有机统一。

但我们在理解人民监督员制度时应当注意人民监督员的监督不同于人大监督,也有别于一般意义上的群众监督：首先，人民监督员的监督不同于人大监督。

在我国现行的法律监督体制下，国家监督是有权监督包含有接受党的领导、权力机关即人大的监督、公安机关和审判机关的监督，而社会监督则属于无权监督。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

各级人民代表大会是我国的权力机关，实施法律监督是国家权力机关的基本职能。

人大代表实施法律监督是基于其所享有的国家权力，它对检察机关的监督是国家权力之间的监督，本质上说是权力对权力的监督，是一种有权监督。

而人民监督员的监督则是以权利制约权力，人民监督员的监督意见，是检察机关决策的参考，不具有直接的法律效力，只是具有公民意识的公众对司法活动的参与，是司法民主的重要表现，属于社会监督的范畴。

同时，这种监督是检察机关体制外的一种机制，属于外部监督。

其次，人民监督员的监督不同于群众的直接监督。

虽然二者都属于社会监督，但还是有差别的。

公民个人的监督指向广泛，特别指的是向国家机关、政党、政治或社会组织运用公权力的行为。

宪法上规定的公民的选举权、罢免权、表达权（包括言论、出版、集会、结社、游行示威自由）、申诉、控告、检举权等，都是群众的直接监督权。

国家创设多种途径和渠道，提供充分的制度、组织和物质上的条件和便利来保障公民的这种监督能够得到实现。

而人民监督员制度是人民监督员对检察机关直接立案侦查案件的监督，对其他案件没有监督权，与群众的直接监督相比可以监督的案件范围较小。

人民监督员制度作为一种制度性设置，有严格规范的程序要求，是通过程序性监督来最终达到以程序公正促进和保障实体公正的监督目标。

根据最高人民检察院的试行规定，其监督案件的启动、监督人员的组成、评议表决以及监督结果的处理都有具体可行的规定。

人民监督员在规定的权限范围内依照规定的程序进行监督，不得超越权限、违背程序、滥用监督权。

（二）人民监督员的性质关于人民监督员制度性质的争鸣，主要有七种观点：1．外部监督说。

认为人民监督员制度是指在人民检察院体系外，由人民监督员按照规定的程序和规则，对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。

2．人民监督说。

认为人民监督员制度“是推进检察改革、保障检察权的正确行使，维护社会公平正义，接受人民监督的一项非常重大的举措”。

[3]3．制度创新说。

认为人民监督员制度是检察机关在现行法律框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革，是检察机关落实宪法的规定，主动接受人民监督的一项制度创新。

[4] 4．比较分析说。

认为人民监督员制度是依照宪法精神，贯彻权力制约原则，公民参与司法决策，增加检察决策透明度，防止检察权滥用，保障诉讼当事人合法权益，提高司法的社会公信力，继人民陪审员、人民调解员制度之后充分体现民主性质的一项制度。

[5]5．监督务实说。

认为人民监督员制度“是将宪法和法律赋予公民对检察机关及其工作人员公务活动的批评、建议等监督权通过规定监督程序落到实处”的制度。

[6]6．检察民主说。

认为人民监督员制度是“落实党的十六大关于推进司法体制改革的精神，扩大公民有序参与司法、参与检察民主进程的一项制度创新”。

[7]7．总体属于内部监督兼具外部监督性质说。

认为人民监督员的监督权属于检察院授权，它是检察院权力的一部分，人民监督员主要通过检察院的下属机关人民监督员办公室履行监督权，人民监督员的监督完全控制在人民检察院的范围之内，因此属于检察院的内部监督。

但人民监督员完全来源于检察院以外的单位，不是人民检察院工作人员。

从这个角度讲，人民监督员的监督权应该具有外部监督权性质。

这些学术观点视角宽、立意新、理论性强，但并未揭示出人民监督员制度的本质特征。

人民监督员制度应当定位为社会权利对国家公权力——检察权的监督，是一项权利性监督制度，没有确定性和强制力，人民监督员没有决定权，只有启动程序的权力。

综合各家观点，笔者认为，所谓人民监督员制度，是依据民主法治的宪政原则在检察机关系统外设置的，由人民监督员按照一定的规范和程序，对检察机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督，从而保证检察权的正确行使，促进司法民主，实现社会公平正义的一种新型的社会民主监督形式。

（三）人民监督员制度性质和定位分析1．从人民监督员选任的范围来看。

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》规定，凡是拥护中华人民共和国宪法，有选举权和被选举权，年满二十三周岁，公道正派、有一定的文化水平和政策、法律知识，身体健康的我国公民，都可以担任人民监督员。

因此，从规定中我们可以看出人民监督员的选任范围是相当广泛的，只要符合上述规定的人，都可以成为人民监督员。

这样就保证了绝大多数人可能作为人民监督员参加到检察机关办理职务犯罪案件的过程中。

2．从人民监督员选任的形式上看。

根据《规定（试行）》的规定，人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。

一般依下列程序产生：1、协商产生单位。

人民检察院根据拟选任人民监督员的名额，在机关、团体、企业事业单位和基层组织中协商确定人民监督员的产生单位，并向其介绍人民监督员的确认条件。

2、确认人选。

人民监督员的产生单位在本单位范围内经过民主推荐、征得本人同意、考察后确认人民监督员人选。

因此从上所述人民监督员的选任形式具有一定的民主性。

3．从监督的程序和职权上看。

人民监督员的监督工作依照下列步骤进行：第一，由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；第二，由检察官向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；第三，人民监督员可以向检察官提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见；第四，人民监督员根据案件情况，进行独立评议，评议后进行表决。

由此可见，人民监督员有独立评议、独立表决权、建议权、异议提请权等广泛权利，能够确保人民监督员的社会监督权运行的公正和秩序，从而达到有效规制职务犯罪侦查、起诉终局裁量权与逮捕强制措施采用权。

4．从监督的效力看。

表决意见的刚性直接影响到人民监督员的监督效力。

目前，人民监督员制度赋予人民监督员的是一种审查和表决的权力，供检察机关决策时参考，只有检察长或检委会同意，其表决才生效，检察机关不必然按照人民监督员的决议执行以形成自己的最终决定，因此人民监督员的表决意见不能具有直接的法律效力。

二人民监督员制度的法理基础和法律依据（一）人民监督员制度的法理基础1．符合以权利制约权力的理论，体现了司法民主司法民主，是人类司法程序源远流长的梦想之一。

由于不同的文化背景和历史条件的影响，人们对司法民主的理解和实践也有所不同。