界定政策问题和建立政策议程—政策过程的启动
第三节政策议程的建立
第三节政策议程的建立一、公众议程与政府议程政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
在任何政治系统中都存有若干政策议程，其中公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两个不同的阶段。
一般来讲，如果一个社会问题不能够在公众议程上占据一席之地，那么它就很难进入政府议程。
公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。
在这一问题扩展的过程中，非正式群体的情绪领袖和大众传播媒介起着十分重要的作用。
问题扩展的活力，取决于问题自身的特性。
科布和艾尔德指出：一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（特殊性的程度）； 一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（社会重要性程度）；一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（关联期的常短）；一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（问题复杂程度）；一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大（先例的明确程度）下面再来看看政府议程。
政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。
从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，政府的制度性因素在其中有着十分重要的影响。
政府议程的项目具有新旧之分，旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保障等方面的事项。
一般而言，政府官员对这些问题都较为熟悉，而且，处理这些问题的方案在一定程度上也已经成型。
政策议程
三、政策议程确立过程的模型
• 1、外在创始模型（Outside Initiation Model）
适用的情景： ■创始者身处政府结构之外； ■表达或提出一项需求； ■试图将问题散布到其他社会团体， 以先行进入公众议程； 特点： ■最终向决策者施加足够压力以进 ■该模型在民主和平等社会中比较常见。 入政府议程。
2、政府议程 • 又称正式议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深 切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这 些社会问题列入政策范围的一种政策议程。
• 特点：该议程基本上就是指行动议程，所以在内容 上比系统议程更加详细、具体。 • 主体：立法机关、行政机关、司法机关等。
• 政府议程一般分为常规议程和非常规议程两 类 • 常规议程是指政府职能范围内经常出现的、 政府必须定期加以解决的政策问题。
属政府因解决纯政府内部事务而提出的政策 问题且不愿意将该问题扩散到公众议程中的 ■该模型企图排除社会 大众参与的情形，使得 过程。 此类问题远离公众议程； ■社会大众没有参与的 机会和希望。 ■仅限于政府内部的单位或接近决策者 的团体才能提出此类政策问题， ■问题最多扩散到一些认同的团体，以 争取更多的力量支持，向决策者施加 该模型在财富和权力高度集中 足够的压力，促使决策者将此类问题 的社会中较为流行。 列入正式议程。
• 1、系统议程
• 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于 当前政府立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系 统讨论和认定有关公共政策问题的过程。 • 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中 的人物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态 度和对策的过程。
公共政策学重点第七章
公共政策问题的形成与认定， 公共政策问题的形成与认定，是政策制定 过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。 过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。 美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政 策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问， 策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问， 有些看起来无法解决的问题能够重新构建， 有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以 至会凸现问题的解决方案，即问题找准了， 至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问 题也就解决了一半。 题也就解决了一半。 本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性， 本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性， 并探究其形成、提出和分析的方法等， 并探究其形成、提出和分析的方法等，最后则 要分析政策议程问题， 要分析政策议程问题，即如何将公共政策问题 提上社会和政府的议事日程问题。 提上社会和政府的议事日程问题。
第四节 公共政策问题的认定
公共政策问题无论由谁提出， 公共政策问题无论由谁提出，又无论分析 得多好， 得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府 来正式认定。 来正式认定。 到底何谓政策议程？ 到底何谓政策议程？公共问题在什么样的 条件下，才能够进入政策议程呢？ 条件下，才能够进入政策议程呢？政策问题是 如何进入政策议程的， 如何进入政策议程的，也就是说政策议程的建 立是一种什么样的过程？ 立是一种什么样的过程？
三、公共政策问题的基本属性
公共政策问题的基本属性或称基本特征主 要有以下: 要有以下 1．关联性与公共性 ． 2．主观性和人为性 ． 3．历史性与动态性 ．
四、公共政策问题的分类
1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分 邓恩从政策问题的结构角度， 邓恩从政策问题的结构角度 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型: 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型 (1)在结构优良的问题中 ， 决策者人数较少 ， 在结构优良的问题中， 在结构优良的问题中 决策者人数较少， 只有一个人或少数几个人； 只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方 案也仅有几个。 案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价 值方面，能够达成一致。 值方面，能够达成一致。 (2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策 结构适度问题是指涉及一位或数位决策 者在相对有限的备选方案中进行选择。 者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的 效用能够反映目标的一致性。 效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定 的。 (3)结构不良问题通常涉及不同的决策者 ， 结构不良问题通常涉及不同的决策者， 结构不良问题通常涉及不同的决策者 其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。 其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备 选方案及其结果可能是未知的， 选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定 其风险。 其风险。
第九章_政策过程与政策分析方法
第九章_政策过程与政策分析方法第九章主要介绍了政策过程与政策分析方法。
政策过程是指政策的形成、执行和评估的全过程，它包括问题识别、议程设置、决策制定、实施、监测和评估几个阶段。
而政策分析方法则是指对于政策问题进行系统、科学的分析，并提供政策建议的方法和工具。
政策过程包括以下几个阶段：问题识别阶段。
在这个阶段，政策制定者需要识别和界定问题，确定政策的需求和目标。
议程设置阶段。
在这个阶段，政策制定者需要将问题设置为政府的议程，通过政策讨论和政治协商来引起政府和公众的关注。
决策制定阶段。
在这个阶段，政策制定者需要制定政策方案，并通过政策决策的过程来决定政策的内容和实施措施。
实施阶段。
在这个阶段，政策制定者需要将政策方案转化为具体行动计划，并对其进行实施和监督。
监测和评估阶段。
在这个阶段，政策制定者需要对政策的实施效果进行监测和评估，以便及时调整政策和取得预期的效果。
政策分析方法包括以下几种：成本效益分析。
成本效益分析是对政策影响进行经济评估的方法，通过比较政策的成本和效益来评估政策的可行性和优劣势。
多准则决策分析。
多准则决策分析是一种综合评估方法，它将政策目标和政策方案的不同指标和因素加以综合考虑，通过权衡各项指标和因素的重要性和优先级来制定政策决策。
风险评估。
风险评估是对政策可能带来的风险和不确定性进行评估的方法，通过识别和评估政策的潜在风险和可能的影响，提供风险管理和政策调整的建议。
政策模拟和模型分析。
政策模拟和模型分析是通过建立模型和进行模拟实验来评估政策的影响和效果，并预测政策的发展趋势。
政策评估。
政策评估是对政策的实施和效果进行评估的方法，通过定量和定性方法对政策的影响和效果进行评估，提供政策改进的建议。
综上所述，政策过程与政策分析方法是政策制定与实施的重要工具和方法。
政策过程可以指导政策制定者和执行者了解和把握政策的全过程，从而更好地制定和实施政策。
而政策分析方法则可以帮助政策制定者和执行者对政策问题进行分析和评估，提供科学的决策依据。
政策过程与政策分析方法
来源：风笑天著，《社会学研究方法（第二版）》， 中国人民大学出版社，2005年版，第13页。
二、专门的分析方法（政治学领域的）
过程方法是最常见的分析方法，是把公共政 策的形成、决策及实施各阶段看作循环过程，它 们之间密切联系。各阶段间是相互关联、起着承 前启后作用的。因此，运用政策过程方法来进行 分析要求历史地、整体地看问题。
但这也有可能造成两种困境： （1）由于多元社会的高度发展，利益代表者不 计其数，如果利益过于分散，那它们之间的博弈 过程会非常复杂，难以形成获得普遍同意的政策 方案；
（2）由于政策参与者的积极性被高度地调动起 来，政策问题的利益关系会比较清晰，因此，如 最终决策不能协调成功，利益受损者的行动将可 能被激化，造成不稳定。
三、政策决定
在这个阶段上，决策者要对备选方案进行 淘汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多 时候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将 各种方案予以综合。 一般来说，在政策形成阶段上，应该尽可 能地提供民主咨询的机会。而在政策决定阶段 上，则要强调集中与通盘考虑。
经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合 法化。政策合法化包含两个层次： 政治正当性（legitimacy） 和政策合法化程序。
然后，用一系列衡量标准和方式去评估政 策的效果，是失败还是成功。
（一）政策评估的主体和标准
1、内部评估者
具备政策能力和权力资源的政府官员 2、外部评估者 利益集团、参政政党、社区团体、企业都 包括在外部评估者之中
（二）政策评估的类型
1、正式评估与非正式评估
（1）正式评估：指采用描述性的方式来获取关于政 策运行结果方面可靠而有效的信息的一种评估方式。 它的主要形式包括“总体评估”和“形成评估”两种。
请简述公共政策的过程
请简述公共政策的过程。
一、政策制定政策系统的运行是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，这些环节构成了一个政策周期。
政策制定是政策过程第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。
它是指从发现问题到政策方案的出台的一系列功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。
概括来说，政策制定主要包括以下过程：1.政策问题的认定公共政策的制定首先必须认定什么是政策问题。
政策问题由社会问题转化而来。
社会问题不外乎以下几种情况：①一种客观条件或情况。
社会问题首先是某种客观存在的情况，当人们感到问题的存在时必定有某些具体的事实呈现在眼前，如出生率、人口数、犯罪案件等。
②它是被感知的。
一种情况事实上已存在，但不为人们所感知，仍不构成问题。
③它是大多数人所感知到的一种情况。
社会问题必定是公共问题，它必须涉及相当多的社会成员，并为他们所感知，而且具有一定的严重性。
④价值、利益、要求的冲突。
⑤需要、受剥夺、不满足感的产生。
⑥团体活动过程。
政策问题往往是团体的冲突，只有通过团体或社会的多数人对问题一再界定的过程，才能产生一个为多数人认可的问题。
政策问题也只有通过这种途径才能进入政府议程。
2.公共政策议程公共政策议程通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。
在现代民主国家中，政策议程通常分为如下两大类：公众议程和政府议程。
前者是指当公共权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为一项公共政策问题。
后者是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并试图采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
3.公共政策方案的规划与合法化公共政策方案的规划是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与优化的过程。
公共政策方案规划可能是由立法机关的专业委员会来完成的，也可能是由行政机关的主管部门来完成的。
政策过程与政策分析方法
政策过程与政策分析方法政策过程是指政府或公共机构制定、实施和评估政策的全过程。
在政策过程中，政策制定者会进行政策问题的界定、政策选择、政策实施与管理以及政策评估等一系列环节。
政策分析方法则是指在政策过程中用来分析和评估政策问题及其解决方案的方法论。
政策过程包括以下几个阶段：1.政策议程设置阶段：在这个阶段，政府或公共机构将通过识别社会问题和政策需求，选择优先解决的问题，并将这些问题纳入政策议程，制定相应的政策目标。
2.政策形成阶段：政策形成阶段，政策制定者会进行政策问题的调研、分析和评估，评估各种政策选择的利弊，选择最适合解决问题的政策方案，并制定具体政策措施。
3.政策实施与管理阶段：政策实施与管理阶段，政府或公共机构将根据政策方案，设计实施方案并进行组织和调配资源，推动政策的实施，并对政策进行监督、管理和控制。
4.政策评估与调整阶段：政策评估与调整阶段，政府或公共机构对政策的效果和成效进行评估，根据评估结果，对政策进行调整和改进，以提高政策的有效性和可持续性。
在政策分析方法方面，常见的方法包括：1.政策问题分析：政策问题分析是政策过程中最关键的环节之一、政策问题分析通过收集和分析数据、调研专家意见、进行政策模型预测等手段，识别和分析政策问题的根源、成因和影响，为制定解决问题的政策方案提供依据。
2.政策选择分析：政策选择分析是在政策问题分析的基础上，评估各种政策选择的利弊和成本效益，选择最适合解决问题的政策方案。
常用的方法有成本效益分析、风险评估、决策树分析等。
3.政策实施评估：政策实施评估是对政策实施过程进行评估，了解政策的进展情况和存在的问题。
常用的方法有绩效评估、过程评估、影响评估等。
4.政策结果评估：政策结果评估是对政策实施的成果和对目标的实现程度进行评估。
常用的方法有效果评估、影响评估、可持续性评估等。
除了以上常见的政策分析方法外，还有很多其他的方法和工具，如系统动力学、情景分析、SWOT分析等，用于辅助政策分析和决策过程。
政策议程
• 3、管理权限的变更：政策调整的主导职能的归属调整 • 2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口 计生委与卫生部合并成立国家卫计委。 • 在部门重组之后，计划生育部门的权力会被削弱。它将 不再有制定政策的能力，在中国人口战略上的发言权也 会降低。
• 1、系统议程
• 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于 当前政府立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系 统讨论和认定有关公共政策问题的过程。 • 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中 的人物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态 度和对策的过程。
政策议程
一、政策议程界定
• 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所 构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能环节或 阶段. • 其中议程（agenda）设立是政策制定过程中的起始阶段的一种功 能活动。
（一）政策议程的含义与类型
1、政策议程的含义 • 通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策 讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程 。
描述触发机制：公共政策的催化剂
• 在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要 的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题 转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。 • 公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题随 之引起触发事件。 • 当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治 压力时，就会因触发机制的持久而发生性质变化。
• 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、 具体的；不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程； 许多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议程。
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图7.1 学校面临的5种常见问题
• • • • • 许多教师和校长士气低落，相当痛苦 激发学生的学习动机相当困难。 许多学生因为搬家在学期中期转学。 沉醉于电视和电脑游戏的儿童感到学校生 活枯燥。 人们常常浪费教育资源。
图7.2
• • •Hale Waihona Puke 基于图7.1编制的5个政策问题
•
•
教师和校长士气低落的起因是其无法掌握主要 的专业决策，应当支持校长赋予教师和校长更 多的决策权力。 如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能获得 驾驶执照，那么其在学校中的学习动机水平将 会提高。 应当立法禁止那些有孩子在学校读书的家长在 学期中期搬出其孩子所在的施教区。 应当只允许教育性的和励志性的媒体接触18以 下的孩子。 如果学校必须进行生源竞争，那么学校将会更 合理地使用资源。
第七章
界定政策问题和建立政策议 程—政策过程的启动
关键问题 政策问题是如何界定的？ 为什么界定政策问题具有十分重要的意义？ 什么是政策议程？政策问题如何进入政策 议程？ 教育领域的领导们如何才能跟踪和影响政 策过程的各个阶段？
政策过程中的感觉与现实
科学家彼纳.莫勒希尔(Benno Muller-Hill, 1988)曾经向人们描述了 一则高中时代的有趣的故事，这个故事说明，人们对现实的感觉是如何 受到其他人影响的。在学校的科学课程的教学中，科学教师在操场上放 置了一台望远镜，要求学生透过望远镜进行观察，并预料同学们应该能 够看到行星及其卫星。第一位学生声明无法看到那颗行星，但在老师告 诉他如何矫正望远镜后，这位同学说可以清楚地看到行星了。其后，好 几位同学都说通过望远镜可以清楚看到行星及其卫星。然而，在希尔前 面的一位同学却坚持说，他什么也看不到。那位老师很生气，并亲自通 过望远镜观察，这时，教师脸上浮现奇怪的表情。老师忘记取下望远镜 的镜头盖了!实际上根本就没有学生看到行星和卫星。同学是否是假装 看到行星和卫星，从而避免尴尬(和较低的分数)，或者同学们实际上只 是认为望远镜镜头上一些灰尘的片断或几缕光线就是行星，就我们需要 讨论的问题而言，并没有关系，重要的是，人类具有强烈欲望，认为自 己能够感觉自己应当感觉到的东西。无视我们周围的人所接受的关于现 实的定义，以及无视我们周围的人期望我们接受的关于现实的定义，同 样十分困难。
区分社会问题和政策问题
在思考政策问题界定的时候，区分社会问题和政策问题具有十分重要 的意义。这个世界总是充满生活中面临的各种不愉快的、不方便和困难 的情境。所有的教育者也都知道，学校同样充满各种问题，然而，老师 们或者是把这些问题看作是无法避免无法消解的生活的一部分，或者是 视其为琐碎的麻烦事，而不是把其理解为需要政府面对的政策问题。 图7.1列出了学校经常面对的5类常见问题。绝大多数教育工作者会认 同这些问题的存在，但不会感到需要迫切解决这些问题。然而，图 7.2 所列的5类问题已经转换成政策问题。与一般的问题不同，政策问题具 有争议性，暗含着问题的解释和问题的价值基础，以及政府应当对之采 取何种立场的理解。图7.3所示5个政策问题就是能够从图7.1中第二个 问题派生出的政策问题—激发学生学习动机。在政策界定阶段，对某一 问题的理解常常相互冲突，引发人们热烈的讨论。尽管如此，在讨论 后，通常只有两、三种理解会得到认可，成为有效的问题界定。这些 “获胜者”也将由于其支持者高超的界定技巧而赢得更多的认可。
教育政策规划和研究团体
• 问题界定是一种智慧过程，同样的道理是 问题界定必须发生于特定的地方和可以界 定的时间。在美国，几乎所有教育政策问 题都是依赖一些松散相联的机构，这些机 构就是教育政策规划和研究团体。
资助教育政策研究和改革的部分基金组织
• • • • • • • • • • • 安妮.凯丽基金会(Annie Casey Foundation) 卡耐基基金会 丹辐斯基金会(Danforth Foundation) 德威尔特.沃伦斯基金会(Dewitt Wallace-Reader’s Digest Fund 福特基金会(Ford Foundation) 科龙格基金会(Kellogg Foundation) 李利捐赠基金(Lily Endowment) 麦克阿瑟基金会(MacArthur Foundation) 普沃慈善委托基金(Pew Charitable Trusts) 洛克菲勒基金会(Rockefeller Foundation) 斯宾塞基金会(Spencer Foundation)
图7.3
• • • •
与学生学习动机相关的5个政策问题
•
如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能取得 驾驶执照，那么其学习动机水平就会提高。 如果美国学校恢复体罚，那么学生的动机水平 将会极大地提高。 如果实施全美统一教学质量标准和全美统一评 估，那么学生将会更加努力地学习。 如果教师在教学中利用学生熟悉的事例，组织 更多的学生熟悉的活动，学生的学习动机问题 将会减少。 如果学校规模较小，学生能够认识教师，并能 相互熟识，学生的学习水平将会提到提高。
理解人类的这种倾向，在政策过程的最初两个阶段，即政 策问题界定和政策议程建立，有着特别重要的意义。如果一 个政策问题没有得到很好的界定，就不会被看成是重要的问 题，如果没有被大多数人认为是重要的问题，就不会受到广 泛关注并进入政策议程，如果没有进入政策议程，无疑也就 不会成为正式的政策内容。尽管这两阶段如此重要，相对而 言，一般公众却对之并不熟悉，包括学校领导者们，原因是 这两个阶段的发生是悄悄的，没有引起媒体注意，人们的主 要精力集中于政策制定和政策实施这些更容易被人们觉察的 阶段，然而，政策问题界定和政策议程建立在整个政策过程 中是最为重要的两个环节，对政策过程后继的阶段具有不可 逆转的影响。
启动政策过程：政策问题界定
• 界定政策问题是指政策过程的一个阶段，在这一阶 段，人们将某一社会问题转换成一种政府能够处理 的政策问题。这一阶段没有特定的规则和程序，主 要是通过书面和口头的方式传递和转换。在这一阶 段，人们应该形成一幅政策问题的引人注目的图景， 使其与富有感染力的标志相连，以便赢得社会公众 的广泛支持。富有智慧的政策问题界定能够争取政 治支持，减少反对的力量，限定争论的方向和范围， 为后继的人们能够看得见的阶段提供一个好的开端。