律师担任地方行政机关法律顾问的相关问题研究

【内容摘要】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在推进法治建设中国中明确提出要普遍建立法律顾问制度。

政府法律顾问工作,对于我们律师业来说,既是一个开拓业务领域，也是一个提高业务水平的机会，当然若能为中国的法治建设尽自己的一点绵薄之力，那才是我们律师最值得欣慰的。

这几年，笔者在师傅的带领下，有幸担任几个行政机关的常年法律顾问，为此想结合自己担任行政机关法律顾问的相关经验和认知，就担任地方行政机关法律顾问的作用、经常遇见的法律问题和主要工作内容等做一些罗列和分析，以及对律师担任行政机关法律顾问的基本素质和专业技能等进行阐述,并在最后就规范和完善行政机关法律顾问制度方面提出一些个人观点和建议。

【关键词】行政机关法律顾问作用工作内容素质与技能建议引言推进法治建设,我国要普遍建立法律顾问制度，行政机关当然也要建立法律顾问制度。

担任行政机关法律顾问的主体有很多：有政府法制部门的人员、法学专家、公职律师……但我相信担此责任的主要主体还将会是我们职业律师。

当然，律师担任行政机关的法律顾问也是有法可循的。

首先，《律师法》第28条规定：律师可以接受自然人、法人或者其他组织的委托，担任法律顾问。

按照《民法通则》第50条的相关规定，各级政府机关、事业单位等均具有法人资格，律师担任其法律顾问均于法有据；其次，1989年司法部发布的《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，1993年国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，其中就明确提出律师在有关国家机关、政府部门和企事业单位担任法律顾问的试点。

因此，我国行政机关的法律顾问制度，起步于上世纪80年代，目前，我国大部分地区的行政机关也较多聘请了法律顾问，而2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，则进一步将政府法律顾问制度提到了一个前所未有的高度，即提出要普遍建立法律顾问制度。

目前，我国行政机关法律顾问制度也已基本建立，许多地方还相继开展了这方面有益的探索和研究，但总的来看，法律顾问的作用仍发挥不大，甚至有些地方还流于了形式。

为此，当下我国在推进建设法治中国中，明确要普遍建立法律顾问制度，故笔者希望我国的政府法律顾问制度能更加规范和完善，同时也能真正发挥起应有的作用。

笔者凭借这几年在师傅的带领下担任了几个行政机关的法律顾问的经验，并查阅了相关方面的资料，以及向我所其他担任行政机关法律顾问的律师进行请教和咨询，再经过思考后，想从行政机关法律顾问的作用、主要工作内容等几个方面进行梳理和分析，并在最后提出几点个人的建议。

一、律师担任行政机关法律顾问的作用（一）促进公平正义公平正义是衡量社会文明的重要标志。

政府机关在制定公共政策时，必须妥善协调各种利益关系，公平分配社会资源，化解社会矛盾，促进社会公平，维护社会正义[i]，而政府决策是否科学、民主，一是要看决策的程序；二是要看决策的成果。

律师娴熟法律和各种制度，不但能为政府决策的规范性文件的合法性把关；同时律师职业的特殊性决定了其能最及时最直接地反映出人民群众对法律之“公平正义”之理解和追求，故律师担任政府法律顾问，必然能促进政府决策的科学性和民主性。

（二）推进依法行政有些地方行政机关虽有一定的行政立法权，但依法行政永远是行政机关的主要职责。

行政机关的相关人员，通常对其工作领域的行政法律、法规等有一定的了解，但毕竟一般均不是法律专业出身，对法律知识的掌握不够系统和专业。

律师担任行政机关的法律顾问，一方面可以宣讲和普及相关行政法方面的法律知识，适时地进行依法行政的宣传；另一方面，当行政机关遇到的疑难复杂的问题时，律师能为其出谋画策，寻找法律依据，并促进执法人员依法行政的执法能力和水平。

（三）防范法律风险律师担任行政机关的法律顾问，能协助行政机关审查各类合同、协议，能从专业的角度，对合同的合法性、可行性、严谨性、有效性，以及合同存的的风险进行审查；在行政机关做出重大决策前的，对项目的可行性和合法性等进行法律审查，有效防范法律风险，提高执政的能力和效力。

（四）促使诚信友爱诚实守信不仅是伦理道德上的要求，同时也是我国法律的基本原则。

完善的法律能规范人们的行为，引导人们诚信，促成不同的个体友爱相处。

政府为促成社会的诚信友爱，应创造合理、平等的竞争条件和机会，律师担任政府法律顾问能协助政府制定完成善的法律规范，同时通过法律咨询、普及法律常识等保证法律的正确实施，预防贪污、渎职等行为的发生，促使政府诚信，民众诚信[ii]。

（五）维护社会稳定和谐社会应建立社会预警体系和应急机制，依法保障公共安全和正确处置突发事件，律师担任行政机关法律顾问的，则其能凭借其自身的敏锐和严谨态度，能为行政机关提供合法合理的法律意见，完善解决法律问题，维护社会的和谐稳定；同时律师担任法律顾问，能对上访群众的相关材料进行审查，为政府部门出具法律建议书，能帮助国家机关抚慰群众的情绪，化解社会矛盾，维护社会稳定。

二、律师担任行政机关法律顾问的主要工作内容（一）律师担任地方人民政府或地方管理委员会法律顾问的主要工作内容和经常遇到的法律问题。

1．参加重要会议，发表专业性发律意见和建议，防范法律风险，提高工作效力。

政府有关的重大招商引资、大型项目投资、群体性的信访、突发事件等的重要会议一般均邀请律师参加，律师听取各部门的情况介绍后需发表具体的法律意见和建议，并告知可能存在的法律风险等。

就如我们在担任**某管委会的法律顾问期间，管委会在招商引资中，遇到了某投资方在与管委会签订投资协议后，该投资方的两股东发生了矛盾，两股东的意见完全不一致，故就遇到具体哪方意见在法律上才是合法有效等问题，故该招商引资项目之后的相关协调会议，以及签署的相关协议和重要决定，管委会均邀请我们律师参与和把关，发表法律意见，一方面做到尽快落实该项目的投资，另一方面防范政府卷入不必要的股东纠纷之中。

2.解答政府各部门、各科室在工作中遇到的各种法律问题。

政府各部门、各科室在依法行政中经常遇到各种法律问题，律师要以最为便捷、有效的方式予以解答。

就如我们在担任的政府法律顾问单位的辖区内，有一家石油企业要来建设部门办理在建项目抵押登记，该企业的在建项目比较特殊，因其主要经营石油，故该在建项目虽有土地证，也有部分的在建房屋，但主要在建的是储油罐；而且该企业申请贷款的主体并非该在建项目的责任主体，故当时负责抵押登记的相关领导就犯难了，该在建项目能否办理抵押登记呢？我们律师介入后，听取了相关部门和该石油公司对情况的介绍，了解至该公司想用于抵制贷款的主要财产价值为其储油罐，并查阅了相关在建工程抵押的相关法律、法规，我们告知办在建工程抵押存在的问题，并最终建议企业去工商部门办理设备抵押。

后，该企业去工商了解情况后得知可以办理设备抵押登记的，对此建设部门和该企业均向我们表达了谢意。

3.参与市长接待日等信访工作，在政府与群众，政府与企业之间架起法律的桥梁，维护社会的和谐维定。

很多政府均设置了市长接待日，在接待日一般也会安排律师与其他政府部门的相关人员与市长一起接待信访群众，当众解答有关法律问题，律师做为法律顾问可以充分发挥专业优势，对上访群众进行普法宣传，政策解释，引导上访群众通过行政复议、仲裁、诉讼等方式合法合理表达诉请，将信访问题引向法治轨道，化解社会矛盾。

4.参与各类行、民等诉讼案件。

作为地方政府的的法律顾问，一般也会遇到一些诉讼类的案件，就我们担任的政府顾问单位来看，风险把控的较好，几年来未曾发生行政诉讼的案件，主要还是当地政府下属的一些国有公司的民事纠纷较为常见。

比如：城投公司负责道路等建设、改造，在道路建设改造中，偶有人员在建设改造的道路上发生事故而引发的民事赔偿等问题；还有如：国有公司的一些房屋租赁事宜需要处理，发律师函或起诉催讨租金等事务。

5. 通过授课、培训的方式给顾问单位的相关人员讲解专业法律知识。

根据顾问单位不同领域的需要，传授不同的专业法律知识。

如，我们给具体负责工程的部门人员培训建设工程施工合同的专业法律知识；邀请负责人事的科长、经理前来参加我们单位组织的劳动知识方面的讲座；对于行政处罚部门的人员，以案例等形式讲解行政法方面的知识等。

6.为国有集团公司的有关融资项目做好风险防控和出具专业的法律意见书。

政府下属的集团公司为筹集建设资金，在近几年大多会发行一些债券等，具体如：发行定向融资工具，中、短期票据等。

律师做为法律顾问，全程参与该融资项目，一方面做好集团公司与各中介机构的风险防控，另一方面，律师还为该融资项目进行尽职调查，就该项目的合法性等进行审查，为其出具专业的法律意见书。

我们所具有从事证券法律业务和银行间市场交易商等资格，因此，我们所参与了较多的国有集团公司的相关融资项目。

（二）律师担任政府专业部门法律顾问的主要工作内容和经常遇到的法律问题。

做为政府的专业部门，目前较多也聘请了常年法律顾问。

从实践来看，一般涉及行政许可、行政处罚等行政部门通常遇到的法律问题也较多，故其也更需要律师担任其法律顾问。

接下来笔者就主要以自己担任的某个具有行政处罚权的行政机关的法律顾问单位为例来介绍的律师担任政府专业部门法律顾问的主要工作内容和常见法律问题。

1.为行政机关分析和解答各种法律问题，出具法律意见，防范法律风险。

当行政机关在具体的行政执法中遇到的一些疑难、复杂的案例时，需要我们律师一起探讨分析，具体包括行政处罚的证据是否充分、依据是否合法，程序是否正当等。

2.协助行政机关召开听证会。

根据《行政处罚法》第四十二条的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

”因此，具有行政处罚权的行政机关，召开听证会也是较为普遍的情况，实践中遇到较多的是涉及较大数额罚款的行政处罚，当事人申请召开听证会的，届时一般需要律师就召开听证会的相关法律事务对其进行指导和协助。

就我们担任的顾问单位，由于近期才成立了法规处，故其法规处的人员对法律事务的处理相对来说经验和法律知识不足，而律师经常处理诉讼和非诉等法律事务,对于听证会的具体程序等问题也较为熟悉,故顾问单位很多时候均需要我们律师予以协助。

3.律师协助行政机关处理当事人因不服务行政处罚等决定而提起行政复议。

对于地区市一级行政机关，尤其具有行政处罚权的行政机关，经常会遇到行政相关人员对其行政决定不服而向上一级行政机关提起行政复议,故就需要律师为行政复议的受理、送达、决定的作出等在程序和实体上予以把关，提供相应的法律咨询意见。

4.律师代表行政机关参与行政诉讼事务。

做为政府专业部门的行政机关，经常会遇到行政处罚等法律事务，是否予以行政处罚一般会对行政相对人或第三人的利益起到完全不同的影响，故行政诉讼也会时有发生。