论执行体制的改革(一)

论执行体制的改革(一)内容提要：“执行难”是一个牵动全社会注意力的、长期困扰司法机关的一个特大难题。

其成因是多方面的，但最深刻的原因无疑存在于执行体制本身。

我国目前的执行体制是分散的，刑事执行、民事执行和行政执行既各自为政，又相互交叉，不仅在执行机构上显得臃肿和凌乱，尤其难以做到执行资源的优化配置和互补整合，这种状况显然不利于国家执行权的统一化行使，不利于提高执行效率。

对民事执行而言，由以行使审判权为宪法使命的法院兼顾行使执行权不仅具有理论上的障碍，尤其在实践中已经被雄辩地证明是行不通的，其面对涉及综合因素的“执行难”是无能为力的。

因此，将执行权从法院权力结构中分离出去，将它交由统一的执行机构行使，是化解“执行难”的最佳选择。

关键词：执行难执行权的特殊性执行体制统一构建众所周知，目前在民事司法领域存在着一个极其严重的问题，这就是“执行难”。

“执行难”这个问题涉及面之广，涉及的度之深，历经的时间之久，其解决之难，是民事司法中任何一个问题所不及的。

为了解决这个问题，从中央到地方、从司法界到一般的社会界，从理论研究者到实际工作者，都给予了极大的关注，并寄望于尽快解决，维持正常的社会、经济和司法秩序。

但毋庸讳言的是，“执行难”的问题依然未能解决，解决“执行难”的方案依然有待于认真地、深入地探索。

本文认为，“执行难”的根本原因在于执行体制不顺，目前这种将民事执行机构隶属于法院内部的执行体制，存在着结构性的缺陷，只要这种执行体制不加以根本性的改变，“执行难”的问题就不可能得到彻底的解决。

不仅如此，本文还认为，除民事执行体制存在结构性的问题外，其他的执行体制，包括行政执行体制和刑事执行体制，都不同程度地存在着弊端，都需要结合起来统筹解决。

通过分析，笔者认为，我国应当建立独立的执行机构，实现国家执行权的统一化行使。

一、执行难：成因及其危害性最高人民法院在给中央的《关于解决“执行难”问题的报告》中，将执行难归结为四点：被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动1].这是对执行难含义的具体演绎，也反映了司法界对执行难的程度的慨叹。

执行难是一个牵动全社会注意力的焦点问题，也是困扰司法机关的一个严重的现实问题。

执行难是由多方面的原因形成的：一是由于客观原因造成的执行难。

被执行人缺乏执行能力，无财产可供执行，必然导致执行难。

二是由于主观原因造成的执行难。

这里的主观原因主要是指地方保护主义和部门保护主义。

由于一些债务企业或公司，本身是地方政府的主要财政来源或利税大户，属于地方政府予以重点保护的骨干企业。

法院执行举步维艰，面临着地方政府的行政干预无能为力。

这是造成执行难的关键原因。

三是法律不健全。

目前我国破产法的适用范围仅限于企业法人，对于非企业法人尤其是自然人不适用破产，这样对于不适用破产的民事、经济主体在执行受阻时，无法转入破产程序彻底结束其债权债务关系，造成执行难。

此外，强制执行程序被规定在民事诉讼法中，篇幅有限，内容过于原则、抽象，缺乏可操作性，这也是造成执行难的一个原因。

四是执行体制不顺。

目前是由法院在行使审判权的同时，兼顾行使执行权的，与审判权所具有的本位性相比，执行权受到了轻视。

这是造成执行难的根本原因。

执行难的结果表现为具有强制执行力的法律文书不能获得实现，造成所谓“空调白判”的现象。

这种现象具有多方面的危害性：从债权人角度看，执行难意味着债权人的合法权益得不到满足和实现；从人民法院的角度看，其花费许多司法资源的生效裁判成为一纸空文，被人们贬为“法律白条”，这对司法机关的权威性和良好形象是一个极大的损害；从社会的角度看，当事人的合法权益不能通过司法获得救济，势必逐步放弃对司法的信仰，并放弃对公力救济这一合法手段的诉求，转而寻求私力救济。

私力救济的结果必然是弱肉强食，造成社会秩序的极度混乱。

从债务人角度看，“执行难”日久必然产生一种消极的波及效应，“执行难”的涉及面日益宽泛，这样必然放纵债务人的躲债、赖债心理和行为，这样发展到极致，执行难就会变成常见的篾法、抗法现象，社会秩序受到严重的威胁，司法的权威荡然无存。

市场经济体制最终必然趋于瘫痪，法治国家的理想只能是一种空想。

可见，“执行难”的问题已经成为我国树立司法威信，使司法取信于民，甚至涉及国家存亡的瓶颈问题。

“执行难”的问题已到了非解决不可的地步了。

执行难的危害之烈是有目共睹的。

为了解决执行难，全国上下群策群力，探讨寻求各种对策，以期尽快达到目的。

中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》。

对解决执行难问题给予了高度重视，并对最高人民法院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。

这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。

最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，明确提出对执行体制进行改革的总体构想，这就是：在全国建立起对执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。

中共中央15大、16大报告中，都提出了要进行司法体制改革，彻底解决执行难问题，并表达了要解决执行难的决心。

在最高人民法院的号召和指导下，全国上下法院系统都在不同程度上进行了执行体制的改革。

改革的成果是显著的，执行难问题在一定的范围内和在一定的程度上获得了化解。

肖扬院长在2001年元旦献辞《公正和效率：新世纪人民法院的主题》中指出，当前以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要标志，人民法院司法体制改革和创新在一些方面已经取得重要进展。

但是，一个不能不面临的问题是：执行难的问题依然严重地存在着。

如何解决“执行难”？理论界和实务界对此都进行了较为深入的考察和探讨，并提出了诸多有价值的见解，如普及法律意识、加大执行力度、完善执行措施、健全执行立法、加强执行装备、强化对恶意逃债行为的制裁等等。

这些观点和建议无疑都有一定的合理性，应当予以采行。

但是，笔者认为，我国目前的民事执行体制所存在的问题是最关键的问题，要解决“执行难”，必须首先要理顺执行体制，建立和形成一个既公正又高效的执行机制。

二、我国执行体制的历史沿革及其弊端解析执行体制是政治体制的一个组成部分，是由现行法律构建而成的实施执行行为、调整执行活动的制度综合体，其内容主要包括：行使执行权的机构与人员是如何组建或组成的？在执行机构内部，有哪些内设机构或部门？它们之间的关系如何？执行机构的管理体制如何？执行机构的上下级关系是如何确定的？审判机构与执行机构的关系如何？等等。

其中的关键是执行机构的性质与归属。

我国的执行机构长期以来一直设在法院内部，成为法院的一个职能机构，是附属在法院的分支机构，本身不具有独立性，更不能与法院平起平坐，因此有人形象地说：“执行权被司法权吸收了”。

当然，在法院内部，执行机构的地位或独立性前后是有变化的，总的是地位不断提高，作用日益突出。

具体来说，执行机构与审判机构的关系在立法上历经了两个阶段的变化，对于这种变化，我们可以用模式来作出表示：（一）、合一制模式1982年新中国第一部民事诉讼法确立的就是这种模式。

这一模式的典型特征就是审判机构涵盖了或者说隐含了执行机构，执行机构并不独立存在，审判机构既审理案件，又执行案件。

这是标准的“审执合一”体制。

其弊端在计划经济占主导地位的当时并没有显现出来，后来随着市场经济的快速发展，需要执行的案件不断增多，合一制模式越来越不适应执行实践的实际需要了。

（二）、执行庭模式1991年修改民事诉讼法，改变了合一制模式，推行审执分立制度，在法院内部增加了一个专司执行之职的执行庭。

虽然立法仅规定，基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。

但事实上，各地方法院基本上都建立了与审判庭相对应的执行庭，最高人民法院也专门成了执行办公室。

应当说，相对于以前的做法而言，专门设立执行庭是我国执行体制的一大进步，标志着执行权开始走向独立。

但是，将执行庭设置在法院内部，无法改变执行体制的性质，无法寻找到解决执行难的通达之途。

具体而言，目前我国民事诉讼法所确立的执行庭模式，存在着以下弊端：1、执行机构层次低。

将行使执行权的执行机构设置为执行庭，与行使审判权的审判庭同视，不符合执行权的独立性特征。

执行庭在行使执行权之时，必然受到以指导审判为主要职能的审判委员会的制约和干预，必然受到本级法院院领导的制约和干预，而这种来自横向的管理权限不利于具有行政权属性的执行权的运作，而且必然会同执行机构应当主要接受上级执行机构的垂直领导原理相冲突。

2、执行管理疲软化。

国家对公民财产权进行保护的制度有三个方面：即，立法活动、司法活动和执行活动。

这三种类型的国家行为具有同等程度的重要性，它们缺一不可。

执行权是国家法律赋予的强制权，执行管理的垂直型、一体化、行政化和集权化是其典型的特征，否则，执行权就不可能雷厉风行地落到实处。

而以执行庭形式表现出来的执行机构，在法律地位上与审判庭完全一致，各级法院的执行庭是相对独立的，上下级法院的执行庭之间只有监督和被监督的关系，而缺乏领导和被领导的、管理和被管理的、服从与被服从的关系。

这种管理模式的运作结果，便是执行权的各自为政，难以形成一体化所需要的合力，难以体现执行权应有的威力。

3、审执分立不彻底。

设立执行庭，仅仅达到了一个目的，即：禁止审判庭行使执行权。

但是另外一个方面被严重地忽视了，这就是：执行庭还在行使审判权，这是审执不分的新的表现形式。

因为在执行过程中，会发生各种各样的新型纠纷，比如对生效法律文书的实体性审查、案外人对执行提出异议、债务人提出执行异议、变更、追加被执行的主体等等。

这些发生在执行领域中的纠纷或争议，也需要由行使审判权的审判庭加以解决，然而，依照现行法的规定，执行庭在行使执行实施权的同时，也可以行使执行裁判权。

这显然是违背审执分立的原理的。

4、执行方法单一化。

执行方法与执行体制密切有关，在现行执行体制下，执行方法比较单一，有较大的局限。

比如，法院到异地执行会遇到地方保护主义，不到异地执行搞委托执行，又不起实际作用。

执行力量无法在“全国一盘棋”的格局中灵活调配，难以形成集中性的优势，搞交叉执行、提级执行又会遇到现行执行管辖制度的制约。

执行方法的单一化，自然无助于执行难的解决。

所有上述这些弊端，都是导致执行难或执行乱的主要原因；为了解决执行难或执行乱，必须首先从执行体制的改革入手。

在执行体制不加根本性改造的情况下，在其他任何方面所实施的改革，都只能是小修小补，治标不治本。

（三）、执行局模式执行难的危害之烈是有目共睹的。

为了解决执行难，全国上下群策群力，探讨寻求各种对策，以期尽快达到目的。

中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，对解决执行难问题给予了高度重视，并对最高人民法院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。