无居民海岛有偿使用制度浅析

随着 海 洋 经 济 的 迅 猛 发 展 ，无 居 民海 岛 利 用 价值 也在 不 断 提 高 。 目前 ，我 国 的无 居 民 海 岛有偿 使 用 制度 刚 刚 起 步 ， 尚未 建 立起 一 套 全 国统一 的 管理 制 度 。为 满 足 无 居 民 海 岛 开 发 利 用需 要 ，沿 海 省 市 陆 续 制 定 了探 索性 的 地 方 政 策 。这些 地 方 政 策 缺 乏 充 分 的法 律 依 据 和 理 论
组 织 编制 “ 利 用 无 居 民 海 岛 的 保 护 和 利 用 规 可 划” ，并 由国务 院 出台 “ 居 民海 岛 开 发利 用 审 无
查批 准 的具体 办 法” ，该 法 的 出 台 为 无 居 民 海 岛
的开发 与 管理 提 供 了 重要 的法 律 保 障 和 政 策 依
据 ，现 在正是 我 国无居 民海 岛开发 的最 佳时机 。 但 另一 方 面 ， 由于 长 期 以来 缺 乏 国 家立 法 的规 范 ，无序 、无 偿开 发 海 岛 的情 况非 常 普遍 ， 我 国海 岛保 护 现 状令 人 担 忧 。无 居 民海 岛管 理 具有 较大 的开 发 、保 护和 管理 难度 。
海 洋 开 发 与管 理
违 法 占有无 居 民海 岛 ，阻 挠 管 理 人 员 登 岛 ，影 响正常 的科 学 调 查 、研 究 、监 测 和 执 法 管 理 活 动 。无居 民海 岛开 发 利 用 秩 序 混 乱 ，不 仅 造 成 海 岛破坏 严重 ，也造 成 国有资 产性资 源 的流失 。 第 三 ，我 国无 居 民 海 岛生 态 压 力 巨大 。无 居 民海 岛地 理 环 境 独 特 ，生 态 系统 脆 弱 。近 年 来 ，炸 岛 炸 礁 、填 海 连 岛 、采 石 挖 砂 和 乱 围乱 垦 等开发 利 用 活 动 致 使 海 岛 自然 景 观 遭 受 严 重 破坏 ，甚 至 造 成 部 分 岛 礁 永 久 消失 ［ ；一 些 地 ２ 方 不合理 的 建造 海 岸 工 程 ，随 意 改 变 海 岛海 岸 线 ，严重 破坏 了海 岛及 其 周 围海 域 的 生 态 ；一 些地 方在 海 岛上 倾 倒 废 物 ，造 成 部 分 海 岛污 染 严重 ；一 些 地 方 采 挖 珊 瑚 礁 ，砍 伐 红 树 林 ，滥 捕 、滥采海 岛 上 的 珍 稀 生 物 资 源 ，致 使 生 物 多 样性 降低 ，生态环 境 Ｅ益恶 化 。 ｌ 可 以说 ，由 于缺 乏 科 学 规 范 的无 居 民 海 岛 有偿使 用 制 度 ，地 方 开 发 无 居 民海 岛 的 随 意 性
估 、经济调 控 、管理模 式 等 ５个 角度 论 述 了加 快 推进 无居 民海 岛有偿 使 用 制 度 的 必要 性 和 紧迫 性 ，并 就取 得方 式 、流 转 方式 、效率公 平和 监督 管理 等技 术 问题 进行 了研 究和探 讨 。 关 键 词 ：无 居 民海 岛；有偿使 用 制度 ； 自然 资源 管理
海 岛 进 行 了 开 发 利 用 ， 因 此 未 来 进 行 开 发 的 潜
对 其进行 科 学开发 与管理 的使 命任 重 而道远 。 其 次 ，我 国 的 无 居 民 海 岛 管 理 秩 序 混 乱 。
过 去 我 国 的 无 居 民 海 岛 开 发 缺 乏 统 一 规 划 与 管
理 ，部分 岛礁 甚 至 没 有 正 式 名 称 ，海 岛资 源 保 护 意识 普遍 淡 薄 ；一 些 单 位 和 个 人 将 无 居 民 海
岛视 为无 主 地 ，随 意 占用 、使 用 、买 卖 和 出 让 ，
力 巨大 。《 中华 人 民共 和 国海 岛法 》明确 指 出要
进行 旅游 开 发 、狩 猎 等 活 动 ；部 分 部 门或 单 位
＊ 基 金 项 目 ：海 洋 公 益性 行 业 科 研 专 项 经 费 项 目资 助 （ 目编 号 ：２ ０ ０ ０ ５ ０ ） 项 ０ ９ ５ ０ — ４
范性 和 连续 性 ，需 加 快 推进 我 国无 居 民海 岛有 偿使 用制 度 建 设 ，规 范无 居 民 海 岛 的开 发 利 用
秩序 。
Байду номын сангаас
大部 分无 居 民海 岛 面 积 狭 小 、资 源 紧 缺 ，或 距
离大 陆距 离 较 远 ，位 置 偏 僻 ，交 通 不 便 。在 淡
水 资 源 上 ，我 国 ５ ０ ｋ ０ ｍ 以上 的海 岛 中 ，具 有 天然淡 水 的仅有 ９ 左右 ，季 节性 缺 水 问题 十分 严 重 ｌ ；在 基 础 设 施 方 面 ， 目前 我 国 有 居 民海 ＿ 】 岛 电力 供 应 仅 能 初 步 满 足 居 民 生 活 用 电需 要 ， 大部分 无 居 民海 岛完 全 没 有 开 发 基 础 。此 外 ， 无 居 民海 岛往往 生存 环 境 脆 弱 ， 自然 灾 害频 发 ，
摘
一
要 ：实行无 居 民海 岛有偿 使 用 制度 是 贯 彻 国家建 立 健 全 资源 有 偿 使 用 制度 这
方针 的重要举 措 ，是推进 无 居 民海 岛 自然资 源 管理 和 利 用 的 重 大 变革 ，对 促 进 无居 民海
岛资源合理 开发 与可持 续利 用 具 有 重要 的 意 义 。文 章 从 自然 资 源 管理 、 国 有 资产 、价 值 评
ｌ 我 国 无居 民海 岛 管理 面 临 的 形 势
我 国无居 民 海 岛 管 理 面 临 的 形 势 是 机 遇 与 挑 战 并 存 。在 我 国 ３ ０万 ｋ ０ ｍ 的 管 辖 海 域 中，
面 积 大 于 ５ ０ｋ ０ ｍ。的 海 岛 有 ６９ ０多 个 （ 含 海 ０ 不
南 岛本 岛和 台湾 、香 港 、澳 门所 属 海 岛 ） ，其 中 无 居 民海 岛 ６５ ０多 个 ，约 占海 岛总 数 的 ９ 。 ０ ４ 由于我 国是 一 个 传 统 的 陆 地 国 家 ，历 来 对 无 居 民海 岛的开发利 用重 视不 足 ，在 ６５ ０多个 无 居 ０ 民海 岛里 ，只 有 少 数 近 岸 岛 和 具 有 特 殊 价 值 的
首先 ，我 国 的 无 居 民 海 岛 开 发 基 础 较 差 。
基 础 ，科 学性 和 合 理 性 不 足 。具 体 表 现 为 征 收
标准 由 各 市 、县 自行 掌 握 ， 自 由裁 量 ；计 征 方 法不 统 一 ，主 观 因 素 较 大 ；管 理 体 系 混 乱 等 。
为保 障无 居 民海 岛有 偿 使 用 制 度 的 权 威 性 、规
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９月
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第 ２ ７卷 第 ９ 期
海 洋 开 发 与 管 理
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无 居 民 海 岛有 偿 使 用 制 度 浅 析
刘 大 海 ，王桂 青。 陈小 英 ，
（ ． 国家 海 洋 局 第 一 海 洋 研 究 所 青 岛 ２ ６ ６ ；２ 中 国海 洋 大 学 青 岛 ２ ６ ６ １ ６０１ ． ６０１ ３ 青 岛市 海 洋 与 渔 业 局 青 岛 ２ ６ ７ ；４ 青 岛 海 洋 地 质 研 究所 青 岛 ２ ６ ７ ） ． ６０１ ． ６ ０ １