中国乡村治理模式的探索

中国乡村治理模式的探索

王科

伴随着社会主义新农村建设走向深入，乡村问题又一次引起政学各界越来越多的关注。在传统社会向现代社会转型的过程中，乡村治理模式发生了翻天覆地的变化，同时也造成了乡村社会的全面紧张。如何在变动的时代环境中构建一种适应中国乡村的治理模式，已经成为解决中国乡村问题的关键所在。

这一问题在民国时期也曾受到高度关注。其时，各种力量都对乡村治理模式进行了积极探索，其中包括政府、教会组织、大学、社会团体等等。据统计，在20世纪30年代全国就有600多个团体从事农村工作，有1000多处进行乡村建设实验。在这一时期的乡村建设中，由政府主导的“江宁实验县建设”尤为值得关注。

作为国民政府县政改革实验县试点之一，江宁实验县于1933年2月成立，实验期四年。实验期结束后，在政府的推动下，江宁实验县的多项举措在全国推广。

江宁实验县建设主要集中于三个层面。第一，重构基层行政制度，废闾邻改村里，建立起县—乡镇—村里的基层行政体制;改组地方保卫团，整顿警政，全面提升基层的行政管理能力。第二，设立农民合作组织，救济农村金融;推广新式农业科技，改良蚕桑业、农林业及其他农村副业;提升农民现代意识，提高农民收入，增强农村经济活力。第三，重视乡村基础设施建设，修筑公路，兴修水利，先后疏浚河道50余公里，关系农田灌溉23万余亩;大力发展新式教育，在每一乡镇均设有一所学校，学生人数从1933年的3492人增加到1935年的21344人，入学率达到40.06%;全面推进乡村卫生事业，先后设立了4个卫生所和6个卫生分所，形成了一个融环境、医疗、学校、妇婴、宣传及防疫为一体的乡村卫生系统。

与之相应，江宁实验县建设也呈现三个重要特征。政府主导的运作模式是这一建设最显著的特征。江宁县不仅拥有较普通县政府更大的职权和更多的经费，而且其运作基本依靠政府自上而下的强力推动。正是由于有着政府力量的支持，江宁实验县才能够对旧有的县行政

组织进行重组，对区乡行政制度进行重新规划，对赋税征收制度进行新的变革，对乡村基础设施展开相当规模的建设。其他地区则因受限于政治力量在这些层面大多无所作为，因而也都努力寻求政府力量的支持。定县实验的领导人晏阳初就曾提到，“政府以法令行之，可以有种种的方便”。可见，其他力量对于政府主导所具有的某种优势也有着十分清醒而明确的意识。至于各种具体的建设举措，在充分的职权和经费支持下，江宁实验县所取得的绩效也是相当显著。以卫生事业为例，定县、邹平、兰溪都各有成绩，然而晏阳初先生在1937年回顾十年来的乡村建设时还是承认，“江宁县的乡村卫生事业，尤见成绩”。也正是由于江宁的卫生事业成绩斐然，江宁县的卫生实验后来也被政府在全国范围内加以推广。可见，政府主导的运作模式不仅是江宁建设的重要特征，同样也对其建设的实践发挥了重要的推动作用。

各种社会力量的有效积极参与是江宁实验县建设的又一个重要特征。这一点尤其体现在江宁县政府组织的重组上面。从首任县长到各科科长、各股股长等各级官员，大多是中央政治大学的教师或毕业生，这对于县政的推行可谓一大便利。在全体职员中，大学毕业者48人，专科毕业者15人，大学肄业者5人，中学毕业者36人，职业学校毕业者5人，社会力量参与所带来的建设人才充足由此可见一斑。此外，在农业金融组织的建立中，借助上海商业储蓄银行的力量;在推广农林蚕桑新品种的过程中，与中央大学农学院、金陵大学农学院分别开展技术合作;在展开户口调查、土地呈报等具体举措中，中央政治学校、江宁县中小学的教员与学生等社会力量积极参与。很明显，银行、大学、青年学生等各种社会力量在江宁实验县建设实践中也发挥了政府所不可替代的重要角色。

江宁实验县建设的第三个重要特征是以提高农民的切身利益为切入点，推进乡村各项事业的全面开展。只有得到实实在在的利益，农民才会更积极更主动地投身于建设实践中。江宁实验县通过建立新型农业合作组织，使农民可以贷到条件不算太苛刻的低息贷款，从而将贷款用于购买农具等生产用途，对农业生产的改良也有一定的促进。同时，积极推广农产品优良品种的首要意义自然是提高了农民的收入，更为重要的是，现实的经济利益在一定程度

上扭转了农民的陈旧意识，更容易形成一种示范效应，使得农民对于新式品种和新式农业技术逐步趋于接受，从而有利于农业的进一步发展。而大规模的乡村基础设施建设更是改善了农民的切身利益，水利的兴修有利于农田的灌溉，卫生的改良则关系到每一个农民的健康。显然，以农民最关心、最现实的利益问题为切入点，才能形成农民投身建设实践的内驱动力。

毋庸置疑，江宁实验县建设也存在种种不足。各种社会力量参与的广度和深度都有待加强，农民最关心最迫切的切身利益也有待改善。政府主导明显带有某种优势，但政府的主导性如果过强，往往又会导致农民的被动。而实际上很多的建设举措，都必须在农民的积极配合下才能充分发挥它的效果。在江宁，各种建设举措基本上是由政府一手包办，民众的主动性既没有受到足够的重视，当然更得不到充分地发挥。结果就会变成梁漱溟所说的“号称乡村运动而乡村不动”。不同时期的乡村治理模式探索不可避免带有其时代特性，但亦不可否认其中也有一定的共性存在。正是基于此点，反思江宁实验县的建设实践，对于当前中国乡村治理模式的探索才更具意义。

构建适应中国乡村的治理模式仍是应对当前乡村问题的关键所在。在今天的新农村建设中，政府作为建设的推动者，在中国乡村治理模式中扮演着举足轻重的角色，也是推进中国乡村向现代转型的主导力量。同时，乡村作为更广阔的社会系统的组成部分，需要充分吸纳各种社会资源，整合有益力量，打破长期形成的城乡二元结构，实现乡村与外部社会的支撑发展，各种社会力量的广泛参与依然有着不可替代的重要作用。构筑适应中国乡村的治理模式，更要尊重农民的主体地位，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的积极参与机制，让农民真正地“动”起来，在有效发挥政府作用的同时，充分激发乡村社会内部的活力和创造力。惟其如此，我国的新农村建设才能不断向更深更广的领域突破。

(作者单位：江苏省行政学院党史党建部)