户籍制度50年

户籍制度５０年背景1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会审核批准了《中华人民共和国户口登记条例》。

《户口登记条例》的颁布和实施，标志着新中国户籍管理制度的正式确立和管理法制化的开始，也为二元化社会管理体制的建立奠定了基础。

50年过去了，户籍制度对数以亿计的老百姓的生活产生了巨大的影响。

可以说，我们每一个人的生活都曾经受到过并正在受到户籍制度的影响，今后，我们还会继续受到它的影响。

在新中国实施过和正在实施的各项社会管理制度中，影响最为广泛、最为深刻者，当属户籍制度。

50年来，户籍制度在我国的社会管理中发挥过重要作用。

与此同时，户籍制度对于社会发展和个人生活带来的种种负面影响也越来越突出。

要求改革户籍制度的呼声也越来越高。

值此《户口登记条例》出台50周年之际，本刊特邀请长期关注户籍制度的王文录研究员和王太元教授来对我国户籍制度的历史沿革、户籍制度的功能、户籍制度的未来发展趋势、如何正确地看待我国的户籍制度等问题展开讨论。

我国户籍制度及其历史变迁王文录(河北省社会科学院社会发展所研究员，吉林大学博士生)1 我国户籍制度及其功能我国的户籍制度是国家有关机关依法对公民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理制度，包括人口的登记制度和管理制度，因此，户籍制度实际上是围绕人口登记和管理的社会管理制度。

人口登记是户籍制度的基本内容，一般包括人口的出生、死亡、婚姻、迁移，以及与此有关的其他内容的登记。

人口管理是政府有关部门依据人口登记的内容，对人口的活动实施的管理，与人口城市化关系最为密切的是人口迁移管理。

我国户籍具有两种基本功能，即公民身份证明和为行政管理提供人口资料。

也有学者认为是三种功能，即证明公民身份、提供人口资料、发现防范犯罪，实际上，发现防范犯罪是依赖于人口资料而进行的社会管理，提供人口资料和发现防范犯罪可以归类于为行政管理提供人口资料。

因此，三种功能和两种功能的说法在内容上是一致的。

户籍制度的这种基本功能是任何国家户籍管理都具有的功能。

所不同的是我国户籍制度形成和发展过程中，由于特定社会背景形成了一些特殊的功能。

一是“附属”功能；二是限制功能。

附属功能就是附属于户籍制度的门类繁多的社会福利制度。

限制功能就是限制人口迁移和流动的功能。

在户籍区分城市和农村后，城市人和农村人不仅有了不同的户籍身份，也享有了不同的社会福利，这样，不仅仅是城乡人口身份和社会福利被确定，而且城乡人口的迁移和流动被明确限制。

2 我国户籍制度的历史变迁我国户籍制度源远流长，最早的户籍制度起源于古代赋税制度和征兵制度。

历经变迁，其内容和功能发生了重大变化，到了新中国以“人口登记和人口管理”为主要特征的户籍制度逐步形成了。

春秋战国时期，为了敛收田赋和征集兵员，各诸侯国采用“编户”和“定籍”等办法进行人口控制，秦国创建了“士农工商”四民体系，确立了以“立户分户”、“什伍连坐”和“使民无得擅徙”为内容的户籍管理制度。

到了宋朝中叶，运用保甲法（注：保甲法是在基层社区实行保甲编制，十家为一保，五十家为一大保，十保为一都保，保甲组织控制严密，保内实行连坐法。

)来管理户籍，目的是加强人口控制，增加税收和改革兵制。

元朝的户籍制度出现了新的特点，它将居民按职业划分为若干种户，不同类别的种户具有不同特权。

明清的黄册（注：黄册是明清时期的中央政府统一主持，逐级向下延伸的户籍簿册。

)登记制度同样强调不同人的不同特权。

随着雍正王朝“摊丁入亩”（注：摊丁入亩是征收的丁银总额按照田亩分摊到田赋中去，结束了中国户籍制度在财政方面的历史使命。

)税收政策的实施，国家税收由人头税转向财产税和土地税。

到了近代，巡警制度开始在全国推广，以巡警体制主管的户口登记非常严密，户口登记内容包括户数、口数以及户内成员的姓名、年龄、职业、籍贯等。

（注：参见王威海：中国户籍制度——历史与政治的分析，上海文化出版社，2006年版，第225页。

)1911年，晚清政府出台了中国历史上第一部《户籍法》单行法规，但晚清政府的灭亡，《户籍法》随之搁浅。

北洋时期，政府将保甲制度与近代警察制度相结合，制定并颁布了《警察厅户口调查规则》(1915年)、《县治户口编查规则》(1915年)、《京兆各属户口编查单行细则》(1916年)等条例。

南京国民政府参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了《户籍法》。

但由于国民党发动了内战，《户籍法》在国统区被《剿匪区内各县编查保甲户口条例》(1932年)、《保甲条例》(1937年)、《县保甲户口编查办法》(1941年)所代替。

《户籍法》在实践中未能得到很好实施。

新中国成立后，国家进行了土地改革，根除了封建时期通过土地束缚人口流动的基础，基于“肃反”工作、安置就业、计划供应粮食、以及维护公共秩序和政治发展的需要，创立了崭新的户籍制度。

根据对人口迁移流动的限制松紧程度，新中国的户籍制度可分为三个阶段。

第一阶段，人口自由迁徙阶段，时间是1958年以前。

公安部于1951年7月颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。

1953年4月，为了解全国准确的人口数字和做好各级人民代表大会的选举工作，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在农村建立了简单的农村户口登记制度。

1955年6月，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，其主要目的是掌握全国人口及变动情况，为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。

1956年2月，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。

至此，新中国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式，城乡的户口管理工作和组织机构得到了统一。

1956年全国首次户口工作会议明确了户口管理的三大基本功能：证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防止反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。

这一阶段，户籍制度尽管附带着较浓厚的政治色彩，但其设计的功能是最基本的社会管理——人口登记和人口统计。

该制度体现了1949年《共同纲领》和1954年的宪法的精神，对公民的居住和迁徙没有提出任何限制，公民居住和迁徙相对自由。

（注：1954年《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

) 第二阶段，人口迁移流动控制阶段。

时间是1958年～1978年。

1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，标志着我国户籍制度开始由自由迁徙转向迁移流动控制。

1957年12月，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农业人口盲目外流工作。

1958年1月，我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)正式颁布。

《条例》明确规定，中华人民共和国公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记。

户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。

《条例》对常住户口登记、暂住户口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等户籍管理的基本内容作了详细规定，将户籍管理纳入了法制轨道。

正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。

至此，限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式正式确定下来。

（注：姚秀兰：论中国户籍制度的演变与改革，法学，2004年第5期，第46页。

)1961年中共中央发出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》和公安部转发《关于当前户口工作情况的报告》、1962年公安部又出台的《关于加强户口管理工作的意见》等，都贯彻了严格控制人口迁移和流动的基本精神。

第三阶段，人口迁移流动逐步松动阶段，时间是1978年以后。

随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，户籍制度严格限制人口迁移流动的特征开始发生转变。

1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布的《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，开始打破户籍制度的指标控制，标志着户籍制度进入了一个新的阶段。

1984年，国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇务工、经商、办服务业，或在乡镇企事业单位长期务工的农民和亲属，准予自理口粮落户集镇。

允许农民自理口粮落户集镇政策的实施，使城乡人口流动成为可能，我国户籍制度改革在集镇开始由指标控制向准入条件控制过渡。

1985年7月，公安部出台的《关于城镇暂住人口管理规定》，标志着中国公民在非户籍地长期居住具有了合法性。

同年9月，全国人大常委会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》规定，“居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时，可出示居民身份证，证明其身份。

”1992年8月，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。

同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河南、河北等地先后开始试行“当地有效城镇居民户口”，即“蓝印户口”，其基本原则是户口在当地有效，户主按常住人口管理，户籍统计为“非农业人口”。

这是我国户籍制度改革过程中的一项过渡性措施。

从此，户口准入制度开始扩大到小城镇。

1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，小城镇户籍改革开始受到广泛关注。

全国各地逐步放宽小城镇户籍限制，规定在小城镇有稳定工作或生活来源，有合法固定居所，住满一定年限，或投资，或购买一定价值商品房等，均可以办理小城镇常住户口。

1998年国务院批转《公安部关于解放当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，不再提限制到中等城市落户的规定。

2001年5月，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件，并且允许各地可按照具体情况推进本地户籍制度改革。

2001年8月，石家庄户籍制度的改革，标志着大城市户籍制度开始进入以住房和职业（收入）为基本条件的“准入条件”制阶段。

3 我国户籍制度的多样化模式和未来的趋势随着计划经济向市场经济的过渡，各个省区、各个城市适应当地社会经济发展的不同情况，出现了各种不同特点的户籍制度模式。

主要有“投资入户模式”、“居住证模式”、“务工迁入模式”、“亲属投靠模式”、“准入与计划并行模式”。

（1）投资入户模式“投资入户”是许多城市实行的一种模式。

允许在本地投资或纳税达到一定额度的人员迁入户口，有的还规定购买有自主产权的商品房达到一定面积的人员，也可将户口迁入城市。

深圳、上海、南京、北京等的户籍制度都带有“投资入户”模式的特征。

（2）居住证模式“居住证”是处于正式户籍和暂住户籍之间的一种户籍模式，这种模式是一种人才引进的“绿色通道”对于城市发展需要，而又无法马上给予户籍的人才，可以先申请人才“居住证”，持有人才“居住证”也可享受正式户籍所附着的某些福利。