依法行政的理论与实践王勇

依法行政的理论与实践王勇大家好，今天给大家讲的主题是依法行政的理论与实践。

围绕这一个主题，在正式进入主要内容之前，我们先看这一段话的描述：“一个人早上醒来后，政府就开始影响他一天的生活，如唤醒他的报时收音机，受到许多制造与销售条例的制约；收音机里的音乐是电台播送的，而电台只有领到政府的执照才能营业；洗漱用的水受到政府的控制，牙膏生产须经政府批准，毛巾也得符合政府制定的标准；吃的早餐受粮食和药物管理局的管理……尔后，他要在属于政府的道路上驾车行驶，通过政府垄断的邮政企业同他人书信往来，读政府发布的有关经济形势的情况和数字。

”这一段话是美国一个学者罗伯特•林格在上个世纪80年代里的一本书《重建美国人的梦想》当中的一段话，我之所以先把这段话介绍给大家，是因为我们看这段话，体现出了一个很重要的意义，政府无时无刻不在，政府的权力可以影响到一个人的从早晨到晚上的生活的方方面面，政府的权力也会一个人从出生到死亡的很多方面。

但同时，孟德斯鸠曾说过一段话一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。

所以，政府这种权力是靠人去运作来发挥作用的，而这种用权力的人容易滥用权力，怎么办呢？围绕这个问题，我们今天讲三个大方面的问题。

一是依法行政及其历史发展；第二个，怎样依法行政，依法行政的基本原则；第三个，我们简单谈谈存在的问题与思考。

一、依法行政及其历史发展（一）依法行政的内涵我们先看第一个大问题，依法行政及其历史发展。

依法行政到底是什么呢？我们先看这个问题当中的第一个问题，关于依法行政的内涵。

简单地说，依法行政是依据法律来行使政府的权力，具体来说，政府的行政权力的运行要依照法律，按照法律的程序并接受法律的监督，如果出现问题的话还要承担法律责任，这个综合在一块儿可以称为依法行政。

所以我们理解依法行政，单独的一句法律去行使政权这一点还远远不过的，它涉及到怎么行使政权的问题，涉及到行使政权的过程当中还要去监督你行使，一旦出现问题，还要对行政相对人提供行政救济，还要对有关的行政权力的行使人予以法律责任的追究，这些方面的综合才构成我们所说的依法行政。

依法行政要依据什么法律呢？这是我们要讲的第二个小问题，对行政法要明确的几点认识。

我们这里所说的依法行政主要是指政府的依法行政，而政府的依法主要是指行政法，当然也包括了其他方面的法律，但以行政法律为主。

所以我们要了解清楚依法行政方面的问题，需要先对行政法先有几点清晰的认识，这包括行政法是主要的部门法，它是宪法的实施法这一点认识。

行政法还有我们的刑法、民法、诉讼法、经济法，都是属于宪法统帅下的主要的法律部门之一，只不过这部法律我们又把它称作为动态宪法，因为宪法当中规定了很多具体的原则、具体的内容，如果进行具体化往往是通过行政法来规范的。

一位美国古德诺把行政法叫做是动态的宪法。

从这个角度来说行政法具有比较高的地位，这是我们对依法行政当中的行政法的第一点认识。

第二个认识，行政法内容丰富，但是没有统一的实体法典。

我们刚才看到的那一段话，政府当中的权力无所不在，我们需要法律来进行规范它，但我们主要依靠的行政法如此之丰富的内容，但却没有一个完整的统一实体法典，它不同于我们的民法，我们有民法典，在我们有物权法、有《民法通则》，它还不同于的刑法，可以有一个刑法典，这实际上也增加我们的学习难度。

我们国家没有这种行政法典，别国有没有？也没有。

因为行政机关涉及到的行政权力内容太丰富了，它涉及到我们生活的方方面面，无法（非）依据一部法律把它规范出来，所以这是我们又一点的认识。

第三个认识，行政法虽然没有统一的法典，但它有三个组成部分，这包括行政组织法、行政行为法和行政监督法，三个部分的构成的法律规范的总和，我们就可以称之为行政法。

这样我们对行政法是什么有一个比较清晰的认识。

当然，这一点的认识还不够，如果是结合到我们现代社会的话，我们所说的现代意义上的行政法最早产生于资本主义国家，其实质是控制行政权力的行使，这是我们的第四点认识，这点认识有助于我们区分现代行政法，比如在封建社会也有针对政府权力运行方面的法律，但那时候我们不把它称之为现代意义的行政法，我们也可以把它归于行政法的范畴当中去，但与现代意义上的行政有实质性的区别，因为现代意义上的行政法的实质是控制行政权力的行使，所以要认识到这一点，我们对依法行政为什么要依据法律去行政，为什么要对权力予以控制有了一个实质的认识。

这是我们对依法行政的第一点认识。

（二）依法行政的产生与发展第二点认识，依法行政的产生与发展。

首先我们放在世界的方位当中去，比如在资产阶级革命时期，我们刚才说到了行政法是在资产阶级国家当中才产生的，或者说到了资本主义这个阶段，我们才有了行政法。

在这期间，首先先有了一些学说，关于资产阶级革命的学说，比如社会契约说、民主权说(论)、分权学说、代议制学说等，这些既是资产阶级民主革命的理论基础，也是行政法产生的基础。

因为这些学说当中的一个归根点：要论证人是生而平等，生而自由的，国家的权力是属于人民的。

他们怎么论证呢？总体思想是这样的，比如在论证最原始的社会状态下，人是生而平等、生而自由，但是，我行使我的权力和自由，你行使你的权力和自由，实际上大家相互侵略，反而不平等不自由了，反而自己的权力得不到很好的行使，所以在最原始的社会状态下他们称之为很混沌的社会状态下，在这种状态下，如果相互之间的权力侵犯，为了使这种权力得到更好的行使怎么办呢？社会契约。

大家共同约定，我拿出了一部分权力和自由，你也拿出一部分的权力和自由，大家共同赋予一个公共体，目的是我们没有拿出的权力和自由得到很好的行使。

这个公共体称为国家，国家诞生了。

所以国家诞生了以后，国家所具有的权力和自由是我们拿出来给你的，所以叫人民主权，在这种情况下，国家要运用这种权力的话目的是保障我们的权力和自由得到很好的行使，国家是一个很虚的东西，怎么行使这个权力呢？代议制政府。

我们选择我们的代表到国家当中去，它可以制定一些规范、规则，如立法，我们选择我们的代表到政府机关当中去，去执行这些法律，对应的还有司法机关，整个国家构建出来了，整个行政机关、司法机关、立法机关构建出来，架构出来了，然后运行权力。

当然这只是他们的法律思想当中的其中一部分的内容，当中还有很多方面的争议，但总的来说这个思想给我们灌输的核心是人民主权，社会契约，代议制政府的建立，而这些恰恰和行政法所追求的本质是相吻合的，因而说他们这些思想也是我们行政法产生的基本，这是我们从理论上对行政法的产生有个较为深刻的理解。

行政法的产生说明了现代行政权力来源于法律，因而我们要依法行政。

从这个角度我们可以理解为什么要依法行政。

第二个小问题，我们再谈一下我们国家依法行政的提出与推进。

在我国很长时间，比如在“文革”时期当中我们都没有这种意识和思想，也没有依法行政的提出，知道什么时候我们开始提出呢，最早的时候是1984年彭真同志曾提出：现在要逐渐的从以政策过渡到依法，在这之前我们更多地从政策的角度去治国，依照政策。

逐渐、逐渐要过渡的要依据法律治理国家，当然还没有明确提出依法行政的概念。

一直到1993年，在人大一次会议上开始在党和人大这一层次的文件当中提出了依法行政。

到1997年，在党的大会上关于依法行政的问题明确在党的报告上提出。

到1999年的时候宪法修改，把依法治国，建设社会主义法治国家开始提高到宪政的角度上，在宪法修改当中明确提了出来。

相应的，依法行政作为依法治国的一个重要组成部分突出地体现出来了，因而，相应的国务院也制定了依法行政的纲要，包括全面推进依法行政的实施办法，都逐渐出台。

我国实际上提出依法行政这个概念上升到党的文件到宪法的高度来说才不到20年的历史，这是我们对他的一个理解。

在我国的推进，伴随着这个推进过程当中，我们制定了很多方面的法律，这里我们主要讲行政方面的法律，如1989年我们制定了行政诉讼法，这是在1990年10月1日正式实施。

国家赔偿法，到1995年；行政处罚法，1995年；行政监察法1997年；行政复议法1999年，包括后续又制定了立法法，包括2003年的行政许可法，还有我们制定的公务员法，这些法律都属于我们行政法的重要组成部分，包括最近两年刚出台的行政强制法，这些内容都是我们所说的依法行政，是有法可依的法具备的基本条件。

这也是我国依法行政的重要的一种推进。

如果从法律的角度来说，1979年到现在，全国人大及常委会已经制定了200多部法律，在这200多部法律当中有相当一部分法律是关于行政方面的法律。

从国务院的层面来说，我们制定了600多个行政法规，从地方人大制定和批准的地方性法规的角度来说有8000多个，而国务院各部门和地方政府还制定了10000多个规章，这些都属于行政法的重要组成部分，而我们所说的依法行政的法也可以把它的范围扩充到我们所说的行政法当中的行政法规这一层级，因而从这么多的法规条文的出台，依法行政的法律体系基本建立起来。

针对这一点，今年召开的十八大专门又提出了一个法治思维与方法的问题，实际上是对依法行政从全面的理解，更深刻的理解，强调“法治是治国理政的基本方式。

”执政者要时刻用法律标志考量自己的行为。

十八大当中专门讲到“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

”这是历次党代会报告中首次要求干部要用“法治思维”和“法治方式”来执政。

这也是对我们依法行政的进一步推动。

这是我们讲的第一个大问题，对依法行政的内涵、在我国的发展、依法行政的基本情况、基本内容做一个全面的了解。

二、依法行政的基本原则（一）合法性原则第二个大问题，依法行政的基本原则。

依法行政的基本原则是说怎么依法行政的问题，这是我们讲的重要问题，这是我们的重点。

哪些原则呢？我们罗列了这几点原则，第一个叫合法性原则，这包括行政的主体要合法，谁来进行依法行政，主体要合法。

你去依法行政的主体合法了，你具有的职权合法不合法呢？所以第二点叫职权合法。

主体合法了，职权合法了，然后人家行使你的权力叫行为合法，然后还有对你的权力进行监督、救济，叫监督合法。

所以合法性原则包括了主体合法、职权合法、行为合法、监督合法四个合法，这四个合法构成了我们所说的合法性原则的主要内容。

当然这一点我们说起来容易，做起来还是比较难的，这包括我们有很多方面的案例，包括部门之间的制定的规章的纠纷，部门之间制定的规章，可以把它纳入到行政法的范畴当中去，但行政部门当中，它制定的规章和另一个行政部门所制定的东西有时候就发生矛盾。

发生矛盾怎么办？是听卫生部门的，还是听另一个税务部门的，当它们之间有矛盾，我们这地方简单地说一个案例。

在某市救护车高速公路上一个收费的案例。

案情很简单，农村的老百姓家里有病人，打120，120快速地去抢救病人，但是它要走一段机场高速公路，在机场高速公路的出口上出现问题，高速公路的管理人员说要交过路费30块钱，但是我们120说，我们有省一级的文件，我们是出来抢救病人的，免费使用这种高速公路的设施，对方一查也有省一级的红头文件，没有说你这个是免费的，所以一个有一省级的红头文件是免费的，一个是省一级的红头文件没有说明它是免费的，这里面就产生矛盾了，病人家人着急了，一打电话，说是在这个地方阻塞了，很快又找了一辆面包车过来给他送了钱，最后放行，这个过程当中耽搁了30分钟，结果病人恰恰超过了救治的黄金时间点，没有抢救过来，病人死掉了。