深化政法干部队伍建设的创新思考

深化政法干部队伍建设的创新思考政法队伍建设是政法工作的永恒主题，是推动政法工作稳步发展的根本保证，是我们党依法执政、依法治国的重要环节，更是保障在全社会实现公平和正义、建设社会主义法治国家的基础性工作。党的十六大明确提出“建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的政法队伍。”对加强政法队伍建设提出了新的要求，在新的历史条件下，全面实现政法队伍建设的目标，必须适应社会主义市场经济体制的要求，转变思想，更新观念，与时俱进，创新机制，建立与新时期政法工作相适应的队伍建设长效工作机制。

一、对政法队伍建设工作模式的反思

近年来，无论是政法各系统，还是由各级党委在抓政法队伍建设的方法上，都在围绕着一个固有的模式，那就是主题活动模式。这种主题活动模式有的叫“教育整顿”，有的叫“教育活动”，还有的叫“评选、竞赛活动”。这种以开展名目繁多的各类活动为载体来抓队伍建设已成为各系统、各部门乐此不疲的拿手好戏。尤其是各党政机关也开展一系列主题活动，并也要求政法各部门参加，而且还往往将这一活动作为衡量一个单位工作的硬性指标与评先、创优甚至领导干部奖惩挂钩。

当一次次轰轰烈烈的活动过后，冷静反思这些活动设想的目标与实际效果，引发我们对新时期政法队伍建设工作方式及工作方法的深入思考。

（一）以主题活动的工作模式抓队伍建设不能从根本上解决队伍建设中存在的突出问题。

应当肯定主题活动式的工作模式对解决特定时期政法队伍建设中存在的突出问题和倾向性问题能够产生立竿见影的效果。如公安机关施行的“五条禁令”、高检院规定的“九条卡死规定”等对干警违法违纪高发势头在一定程度上起到了遏制作用；“争创人民满意法院活动”对改变审判机关形象也起到了一定作用；还有一些基层政法单位在特定时段开展的一些专项治理、整治等等，也产生不错的效果。但也应该看到，主题活动多为短期行为，活动设计从动员部署到总结验收，多则一年，少则数月，缺乏长远规划，往往是活动期间紧锣密鼓，活动一过，一切照旧。另外是活动过多，政出多门，作为基层单位，有时一年活动最多达八个，每个活动都有检查、评比、验收，致使基层单位疲于应付。由于这些活动的设计本身是想通过一蹴而就的解决问题，难免急功近利，追求表面效果。即便

取得一些成果，也不持久，而且在政法干部心目中容易产生负面影响，久而久之，活动难免出现应付敷衍等现象。

（二）以主题活动的工作模式抓队伍建设极易干扰政法机关正常的工作秩序。

这种主题活动的设计往往从解决政法队伍建设工作中存在的突出问题这一良好愿望出发，自然而然地以治标为活动目标，难以从根本上解决问题，不仅不能解决队伍建设工作中的深层次问题，而且由于这种活动因循了运动式执法的思维模式。开展活动时为追求轰动效应，往往过于强调活动的集中性和统一性，使队伍建设活动与执法活动相脱节，形成加强队伍建设与执法活动的“两层皮”。在客观上不可避免地冲击正常的执法活动，甚至影响办案的诉讼效果，非但不能促进公正执法，反而在客观上形成工作秩序的非正常介入因素。多数活动的内容往往为解决突出问题而强调加强某项工作，必然起到集中精力抓活动的导向作用，使工作平衡推进受到干扰。使得有些主题活动甚至被基层政法干警理解为领导机关“作秀”的政绩工程，存在应付了事的心理，尽管在组织活动时耗费大量的人力财力，但往往起不到应有的实际效果。

二、当前政法队伍建设工作应遵循的原则

政法队伍建设工作既是一项长期的战略性工作，又是一项内容复杂的系统工程，必须深入分析队伍现状，准确把握时代要求，科学谋划建设蓝图，扎实推进各项措施的落实。当我们站在新的历史发展时期的起始点上重新审视政法队伍建设面临的新形势和新任务时，应该把握两个基点：一是社会主义市场经济条件下，政法干部的思想观念、思维方式及素质结构已经发生了深刻变化，仍然固守一以贯之的工作方法已显落后；二是依法执政原则和依法治国方略给政法队伍建设提出了新的更高的要求，片面强调政法队伍的政治素质和作风建设，忽略执法能力和业务素质建设的要求已不适应新的形势。所以，我们必须对长期以来政法队伍建设的方式方法深刻反思，适应新形势，研究新情况，树立新观念，创造新方法。

（一）政法队伍建设工作要适应时代发展要求，体现时代性。

政法队伍建设的思路和方法要着眼于经济、社会发展的总趋势，着眼于社会主义政治文明建设的发展方向，处理好继承和创新的关系，要体现时代特征。为此，我们在加强政法队伍建设工作中首先要注重更新观念。政法队伍建设的思路、方法要与现代司法理念和现代社会生活节奏相协调，政法队伍建设

也要按照科学发展观的要求，真正体现以人为本，树立以促进人的全面发展为目标的观念，围绕满足政法干部物质、文化和精神需求，从全面提升政法干部政治、业务素质和执法能力方面开展工作。要树立人才兴业观念，尊重知识，尊重人才，尊重创造。事业成败在于人，政法机关应当成为优秀人才的积聚地。队伍建设从另一角度讲就是人才建设。要通过抓队伍建设，形成促进人才成长、促进人才脱颖而出的良好环境。要建立对优秀人才的激励机制，使人才在执法活动中发挥骨干作用，在司法体制改革中发挥创新及排头兵作用。要树立竞争观念，通过建立科学有序的竞争机制，奖勤罚懒，优胜劣汰，激发政法干部积极向上的内在动力，形成争先创优的良好氛围。政法队伍建设还要通过调整思路，创新方法，引入现代人力资源管理理念，大胆改革政法队伍建设和管理的模式，借鉴当代先进的人力资源管理经验，将目标管理、岗位管理、流程管理、培训管理、绩效管理等管理模式结合政法工作特点进行改造，引入政法队伍建设工作中，使之在规范执法行为、完善执法机制，提高执法效能等方面发挥推动作用，成为改革政法队伍建设方式的推动力。

（二）政法队伍建设要遵循政法工作的内在要求，体现规律性。

政法工作以公正执法为基本价值取向和终极目标有其特殊的运行规律。法律的稳定性要求执法活动必须保持稳定运行，不能因形势变化而波动。对政法队伍建设的目标不能简单的停留在特定群体或某一部分诉讼当事人是否满意的层面上，政法机关不能因满足一部分人的要求而损害法律的公正。在这方面对政法干部的要求应有别于党政干部。因此，要改变目前把政法干部按党政干部进行管理的工作模式。在政法队伍建设中要充分考虑政法工作的行业特点和对政法干部的特殊素质要求。这些特殊要求集中反映在以公平正义为目标的价值取向、以法律为准绳的思维方式、以遵循程序制度为标志的工作运行机制、以收集审查认定证据为核心的工作内容上。这些行业特点直接决定了政法队伍建设的目标、任务和工作方法。只有注重研究并认真考虑这些特点，政法队伍建设工作才更有针对性和实效性，才能有力地促进政法业务工作，使队伍建设与业务工作相互促进，相得益彰，杜绝并防止“两层皮”现象的发生，从而使政法队伍建设中的思想建设、作风建设与能力建设、机制建设等紧密结合起来。

（三）政法队伍要实行依法建设，依法管理，体现法制性。

法治具有稳定的长效的规范作用。政法工作以公正执法为核心的特点，客观上要求对政法队伍的建设和管理必须依法进行。《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》和《律师法》等一系列以政法工作者为主体的基本法律为政法队伍建设和依法管理提供了法律依据。这些法律对政法人员的行业准入、教育培训、职业规范、权利义务、奖惩任用等都做了明确规定。尽管这些法律的配套法规和实施细则目前还不十分完备，但一些主要的应用性较强的法规正在陆续出台，如《人民法院工作人员处分条例》等，使这些调整政法队伍建设的法律更具有可操作性。所以，加强政法队伍建设工作无论是在方案的设计、责任的划分上，还是在措施的落实上都必须严格依法进行，如果抛开法律已有的规定，另设什么“禁令”、“规定”等等，都有画蛇添足之嫌，非执法执纪部门设定的责任追究，客观上也无法操作。在现行法律规定范围以外为政法机关和政法人员设定新的责任、义务和工作内容，都会形成与法律的冲突。政法工作者的职权依法授予，工作程序依法运行，公务行为的法律后果也依法产生。因而，政法队伍建设应在现行

法律框架内进行。政法队伍建设要从有利于建立稳定的工作机制、有利于促进队伍建设的法制化、有利于促进队伍建设和业务性工作的融合、有利于提高政法队伍的职业化水平、有利于提高政法干部的法律意识出发，纳入法制化的轨道。

（四）政法队伍建设工作要整体推进，体现系统性。

政法机关作为国家政权机关的重要组成部分，各部门在工作上是分工负责，相互配合，相互制约的关系。政法工作者虽按诉讼职责不同，各司其职，但就其行业特点来讲，在执法上具有共性，同属于政法工作者群体。因此，无论是警察、检察官、法官还是律师，都应信仰并忠实于法律，具有政法工作者应有的法律思维，对法律标准有准确的把握，对证明规则有科学的理解，只有这样才能形成真正意义的配合和制约，这应该是政法队伍建设工作中应引起高度重视的问题。所以，各级党委抓政法队伍建设要把政法工作者作为一个整体来研究，因势利导，综合施策，通过强化各系统统一的教育培训，形成政法工作者统一的“法律背景”和思维方式，在公正执法方面形成统一的职业规范，在抓队伍建设上采取一致的工作步骤，从而在一个地区形成政法队伍良好的整体形象，共同创造良好的法治环境。

政法队伍建设必须作为系统工程来抓。政法队伍建设是一项长期性工作，不可能毕其功于一役，必须长计划，短安排，不间断，系统抓。要根据政法干部的不同职级、不同层次、不同经历，综合考虑对政法干部政治思想、业务技能的培养。要根据不同时期队伍建设工作的新变化、客观形势的新要求、党和政府对政法工作的新部署，调整工作重点，在系统工作中不断注入新的内容。

（五）政法队伍建设要根据实际设定目标，体现层次性。

明确的目标对抓好政法队伍建设至关重要。党的十六大提出的“政治坚定，业务精通，作风优良，执法公正”的目标，是根据建设社会主义法治国家的总要求确定的，实现这一目标需要我们付出长期的、艰苦的努力。如何逐步实现这个目标，我认为要从四个方面分层次有计划地科学设定具体的目标：一是要区别长期目标和短期目标。总目标是长期目标，但每个时期，要设定递进性的分期目标，这样逐步积小胜为大胜，才能最终实现总目标。二是要区别领导机关和基层单位的目标。领导机关与基层单位职能不同，任务也不同，所以干警素质状况差异较大。总体上讲，越是上级机关，宏观规划能力越强，而实际执法能力却较差；反之，越是下级机关，实践经验越丰

富，而对法律政策研究能力却较低。因此，对领导机关和基层单位应根据具体职能提出不同的目标要求。上级机关要加强法律政策研究和工作指导能力，基层单位要提高处臵具体问题的实战能力。三是要区别领导干部和普通干警。在政法队伍建设中，领导班子是重点，抓班子带队伍是实践证明加强队伍建设最有效的工作方法。所以，队伍建设对领导干部要求的目标要比普通干部高，特别是在政治素质、大局观念、法律意识等方面更应从严要求。在领导干部中对“一把手”和副职也应设立不同要求，“一把手”必须具备宏观驾驭能力和谋划全局的能力，而副职则必须是分管业务的专家。四是对不同专业岗位应有不同要求。在明确对政法干部共同素质要求的同时，还必须兼顾各政法单位、各专业部门的业务特点，使总目标在各岗位具有具体内容。如在政治素质方面：公安派出所等窗口单位要侧重提倡“热情服务”，而对侦查、公诉、审判等诉讼职能部门则应强调公平正义；在业务素质方面：要注重培养职业化、专家型的政法人才，如刑侦专家、优秀公诉人、优秀审判长、优秀律师、优秀综治专干等。在队伍建设中，只有使政法队伍建设的目标体现出层次性，才能真正起到“因人施策”的作用。

三、建立政法队伍建设长效机制的构想

探索并建立政法队伍建设长效机制不仅是一个理论问题，更重要的是一个实践问题。总结队伍建设的经验教训，在司法体制改革过程中，改革政法队伍建设的工作模式、创新政法队伍建设的方法是时代的呼唤，是社会主义法治建设的迫切要求。结合多年政法机关领导工作的体会，我认为建立政法队伍建设的长效机制应符合五个建设的框架要求：

（一）执法思想建设

执法思想是政法工作的灵魂。正确的执法思想是保证政法工作正确方向的思想基础和工作指针。应该看到，在有的地方、有的部门、有的政法干警办错案、犯错误并非执法水平不高，而是执法思想出了问题。虽然表现为执法犯法、徇私舞弊、利用职权侵害群众利益等，但其根源在于执法思想不端正。正确的执法思想的形成是时代发展的产物，是在加强政法队伍建设工作中对政法干警长期教育熏陶的结果。执法思想在不同历史时期具有不同的内容，要根据我党执政理念和理论创新的新发展，根据党和政府对政法工作的新要求，依法执政、依法治国的新创举，更新内容。

执法思想建设要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指针，引导和教育广大政法工作者树立执法为民思想、为发展服务思想和公平正义的执法观。

我国人民民主专政的国家性质决定了政法机关必须是最广大人民利益的忠实代表。执法活动的根本宗旨就是维护好最广大人民的根本利益。执法权来自人民授予，必须为人民服务，接受人民的监督。要以人民满意不满意、赞同不赞同、答应不答应作为衡量执法思想是否端正的客观标准。在执法活动中要正确处理打击与保护的关系。打击犯罪、惩戒违法是实现和维护最广大人民利益的手段，而最大限度地保障和维护人民利益是我们执法活动的根本目的。要教育政法干警始终牢记宗旨，充分运用法律武器捍卫最广大人民的根本利益。

发展是解决社会主义初级阶段一切矛盾和问题的关键，是我们党执政兴国的第一要务，是中国人民最大的根本利益所在。政法工作必须服从服务于发展这个主题，政法干部必须以保障和促进经济社会发展为己任。政法各机关都应当根据自身职能，通过执法活动，打击和预防犯罪，扫清发展障碍，化解社会矛盾，消除不稳定因素，营造良好的发展环境。政法各机

关都要研究执法活动与促进经济社会发展的结合点，为发展创造稳定、和谐、安全的社会治安环境和公平正义的法治环境。

在建设社会主义法治国家的进程中，转变政法工作者的执法观念至关重要。要适应新的形势和任务，使广大干警在执法的价值取向上树立现代执法观念，并用以指导执法实践活动。要转变阶级斗争的思维方式，树立维护全社会成员合法利益的观念；要转变重公有轻私有的思想，树立社会主义经济主体平等保护的观念；转变重打击犯罪轻视人权的积弊，树立尊重和保障人权的观念；要转变重实体轻程序的习惯，树立实体公正和程序公正并重的观念；要转变重惩办轻预防的观念，树立执法成本和效益观念。

执法思想建设靠教育，更要靠经常性的思想政治工作。只有抓住政法队伍建设的内在规律，才能够创造性的开展具有时代特点和区域特色的执法思想教育。我们要顺应新时期政法干警思想的新特点，改革思想政治工作模式和方式，政法各部门要全面推行思想政治工作与业务工作一岗双责制，形成政治工作部门组织，各级领导分级负责落实的工作机制，推行政治工作、业务领导一体化。

（二）执法能力建设

政法队伍的执法能力是我们党执政能力的重要组成部分。加强政法队伍的执法能力建设是执政能力建设的重要内容。加强执法能力建设也是保证案件质量、提高公正执法水平的基础。根据政法机关在执法工作中的需要，执法能力应当包括以下五个方面的能力：第一、全面掌握、娴熟运用所在岗位执法活动所依据的法律法规的能力；第二、依据法定程序成功办理案件的能力；第三、运用法律手段依法处臵各种突发事件的能力；第四、依法履行自己职责的能力；第五、运用法律手段解决矛盾和利益冲突的能力。

当前，加强执法能力建设要抓住两个突出问题，即依法办案的能力和依法处臵社会矛盾的能力。为解决这两个问题，在加强执法能力建设上要强化两个环节，即基础素质和实践技能。基础素质要通过加强“学习型”组织建设，提高政法干警学习的自觉性，通过学习，提高基础素质。实践技能主要是要求政法干警应该把书本上的理论知识转化为实践的能力，要勤于实践，通过实践，增长工作阅历，实现素质和技能的第二次飞跃。根据目前政法队伍状况，应该健全培训机制。要研究建立业务工作与岗位培训相互促进的一体化培训方式，加强岗位

练兵，要通过大比武、开展业务竞赛、出庭考核等形式，通过对执法水平的考察来促进执法能力的提高。

（三）执法作风建设

执法作风就是执法形象，是执法思想和执法活动的外在表现，因而执法作风建设对于树立执法机关的公众形象至关重要。政法各机关都应该设定明确的行业作风标准，塑造职业群体形象。要结合各政法单位的行业特点，设定干部耳熟能详，群众喜闻乐见的职业行为规范，如职业精神、职业形象、职业道德、职业纪律等，使之成为政法工作者作风建设的指引，成为广大群众监督政法队伍作风建设的衡量标准。实现执法作风建设的目标要着力从四个方面塑造政法工作者的群体形象。

一是树立公正执法的新形象。党的十六大报告指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平与正义。”通过政法机关的执法活动，使公平正义的目标得以实现是构建和谐社会的基础，没有公正就难以形成社会不同利益群体的和谐，而执法公正是和谐社会的最本质要求和显著标志。公正执法是执法活动的基本价值取向和活动准则。在新的历史时期，公正执法具有新的内涵。要求对所有社会成员、所有市场经济主体都必须平等保护、适用法律一律平等。适应社会发展，正义必须

依据现实社会评价标准，充分考虑不同阶层、不同利益群体特别是最广大人民群众的利益要求，充分尊重和保障人权及个人利益，兼顾好公平与效率的关系，防止简单化、模式化。在执法活动的各个环节，要落实好公平正义的基本要求，树立政法工作者公平正义的群体形象。

二是树立严格执法的新形象。在建设法治国家的进程中，通过执法活动，树立法治权威至关重要。有法必依、执法必严、违法必究要落实在具体工作中，必须排除非法干扰和执法不严，特别是防止在一个地方同事不同罚的现象发生，保证法律统一贯彻实施，防止执法的偏颇。严格执法要特别强调严格执行程序法。要克服忽视程序法治的现象，严格执行办案的法律标准，严格履行法律手续，严格遵守诉讼时限，严格保障诉讼当事人的合法权益，使政法工作者树立规则意识，使执法行为规范化、程序化，从而提高执法实体效果的公信度，努力塑造执法必严的执法形象。

三是树立文明执法的新形象。在推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设的进程中，法治文明不仅是政治文明的重要组成部分，而且在精神文明建设中具有导向和示范作用。要通过教育和制度管理，彻底解决好政法机关门难进、脸

难看、事难办、话难听的“四难”问题，坚决纠正对公民和诉讼当事人生、冷、硬、横、推的“五形”表现，从规范执法用语、规范接待和办事办案行为入手，清除历史积弊，转变执法形象。要通过公开办事制度，提高为民服务的质量和效率。在执法中要坚持以人为本，尊重和保障当事人的人权和人格尊严，严肃惩戒刑讯逼供和暴力取证等执法活动中的侵权行为，在全社会树立起政法机关文明执法的新形象。

四是树立廉洁执法的新形象。在当前，必须把加强政法队伍的廉政建设放到突出位臵。执法者不廉洁必然导致执法不公。司法腐败对社会的公平正义、对政法工作者形象的破坏力巨大，是当前影响政法队伍公信度的突出问题。要通过教育，加强政法工作者自身拒腐防变的能力。要通过执法机制建设，对司法腐败行为进行程序控制，实施制度防腐。要通过整合政法机关的政工、纪检监察、督察等部门的工作力量，加强对执法活动和政法工作者公务行为的外部监督机制建设，加强对司法腐败行为的预防工作。党委政法委员会、人大内务司法委员会和政法各机关的纪检监察机构应着力建设具有威慑力的违法违纪行为调查和惩戒机制，努力打造一支廉洁执法的政法队伍。

执法作风的培养不仅要求在日常工作中的养成，还要强化规范约束。首先，应引入法治文化的先进理念，陶冶政法干警的情操，在政法机关建立执法者的共同愿景，形成崇尚法律、依法办事的内在心理素质。第二，要注意平时工作作风的养成。要从强调着装上岗、文明用语、礼貌待人等细节入手，使政法干警养成忠诚、公正、严谨、求实、文明、清廉的职业习惯。第三，要注重榜样引导作用。通过树立和宣传先进人物的事迹，使政法干警有学习效仿的目标，在全社会弘扬正气，树立政法工作的执法形象，维护法律的权威。

（四）执法机制建设

执法机制是公正执法的必要保证，是防止执法不严、执法犯法的有效屏障，为此，建立健全的执法机制对于加强政法队伍建设有着举足轻重的作用。首先，要建立健全制度体系。政法工作的特殊性决定了不同的岗位，不同人员的岗位责任都是法定的，为此，我们要根据法律的规定，并结合实际工作需要，对不同的岗位细化不同的责任，明确岗位目标，建立工作流程，完善绩效考核方式，使每个从事本职工作的人自己的工作如何开展都做到有章可循，有矩可守，要通过建立健全的制度，保障每个执法者依法行使法律赋予的权力，在维护公平正

义和社会主义法治建设中发挥重要的作用。第二，要用制度管人管事，在抓制度落实上下功夫。当制度建立健全后，如何落实是非常重要的环节。为此，要求强化政法干警有令必行、有禁必止意识，要在制度的落实上下功夫，使大家自觉依据制度开展工作，依照规章办理事务。第三，要坚持制度创新，不断完善各项规章制度。创新无止境，要根据政法队伍建设的要求和法治的发展，不断创新完善各项规章制度，使之真正发挥规范政法干警公务行为的作用。

执法机制建设要着力抓住四个环节。一是要在政法各机关、各职能部门全面推行岗位责任制。要根据改革的要求，按照必需、效能的要求，依法合理设臵工作岗位，明确各岗位职责，通过逐级签订岗位责任状，使每个干部都明晰了解自己的岗位职责及其执法依据。二是要确定各机关、各部门、各岗位的岗位工作目标，实行全员目标管理。对能够量化的工作，尽可能确定量化目标，并将任职目标分解成年度目标和阶段目标，使每个干部工作目标清晰，评价考核标准明确。三是要对各业务部门实行全面流程管理，分解事权。要依据诉讼法和工作规则，细化工作流程，确定工作期限，理顺管理关系，形成规范运行的工作机制。四是要实行绩效管理。要整合各政法机

关综合、政工、督察、纪检、监察部门的作用，分工负责。针对各部门、各岗位政治工作、业务工作等诸方面工作质量和效率，实行月调度、季考核、年验收，健全工作督办机制，建立考察、督办、验收、评价、奖惩工作体系。

（五）执法保障建设

要建立起支持政法机关公正执法的环境保障机制。当前，有的地方执法环境不好，主要表现在党政领导及对政法机关人员、物质、资金保障有制约的部门和人员对公正执法的干扰以及说情等不正之风的影响。各级党委要理直气壮的支持执法机关依法独立行使职权，明确“干扰就是违法，说情就是违纪”，坚持摒弃执法上的地方保护主义和部门保护主义，为政法机关公正执法营造良好的外部环境。政法机关内部也要建立抵制非法干扰和说情的工作制度，实行违纪人员回避、说情登记等制度，主动营造公正执法的内部环境。

要建立政法干部权利保障机制，切实关心政法干部。政法工作是高风险工作，在日益复杂的社会环境下，在提倡无私奉献的同时，对政法干部的人身、财产安全和政治、民主权利必须加大保护力度，健全保护机制，对打击、迫害、报复、诬陷等侵犯政法干部权益的案件必须坚决查处。对依法办案提供制