我国中央与地方政府间事权划分问题原因及建议

我国中央与地方政府间事权划分:问题\原因及建议
作者：张欣王卫昆
来源：《时代经贸》2011年第05期
【摘要】政府间财力与事权的匹配是财税体制改革的重点之一，而事权划分是完善财力与事权匹配的首要环节，事权有了比较清晰合理的界定之后，才能明确界定政府间的财权和支出责任，规范转移支付制度，实现整个财政体制的正常运转。

本文通过研究目前我国政府间事权划分现状和问题，分析我国事权混乱的原因，并对如何合理划分中央与地方政府间事权提出相关建议。

【关键词】财力事权匹配；事权划分
建立健全我国政府间财力与事权匹配体制是社会主义市场经济发展的必然要求，也是社会主义民主宪政建设和中国社会转型的必然要求，而且还是我国统一性与多样性相结合的原则要求。

党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。

“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。

而实现政府间财力与事权匹配的第一个环节就是要把事权合理化、清晰化，事权有了相对合理，清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。

而我国目前财税体制中仍存在事权划分不清、财力与事权不相匹配等问题，导致基层财政困难、地区间基本公共产品提供的较大差异等一系列问题的出现。

如何合理地划分中央与地方政府间的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，规范政府间的责任划分与支出分配，是一个重大的现实挑战。

一、中央与地方事权划分现状及问题
目前我国中央与地方政府间事权划分基本沿用1994年分税制改革时的划分办法，国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中对中央与地方的事权进行了原则上、粗线条的划分：
表1-1 现行中央地方财政支出划分
以上中央与地方事权的划分是在市场经济确立初期形成的，总体上来说具有一定的规范性，但是仍然存在一些问题：中央和地方政府职责交叉重叠，支出责任重点不明确，除了少数
事权如外交、国防等主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，高度重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。

（一）中央与地方政府责任不够明确，交叉过多。

例如在自然灾害救济、统计、气象、抚恤、口岸建设等领域，存在着责任划分不清的问题。

在基础教育的管理方面，则存在着权限下放过低的问题，主要由县、乡政府以及村负责办学，使基础教育投资严重不足。

（二）一些本应由上级政府承担的财政支出，却由地方财政负担支出。

如国防武警经费等，都通过让地方分担武警经费、部队粮食价格补贴、建设营房等形式把支出负担推给了地方政府。

还有些项目的支出，中央在核定地方预算时虽然已经考虑，但随着经济条件的变化，原来核定的经费出现缺口，这些增加的经费实际上是地方政府来承担的。

（三）有些本应由地方承担的事务，中央也在安排支出。

如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。

据统计，2002年中央财政安排用于基础教育的支出477亿元，占全国义务教育支出的19%。

事权和支出责任不明确，使政府活动出现了一定程度的程序颠倒，对经济社会协调发展及宏观经济稳定造成了一定的不利影响，导致基本公共服务提供不足、县乡财政困难，转移支付不规范等一系列问题的出现。

二、中央与地方事权划分不清晰的影响
（一）税权划分无科学依据，财权大部分集中在中央
政府财权的确定应当以事权为基础，依据所承担的事权赋予其相应的财权，目前我国事权划分不清晰导致税权划分没有科学依据，中央集中了大部分的财力。

1994年分税制改革的目标之一是提高中央财政在财政收入中的比重，因此在收入划分上也较大程度遵循本级优先的原则，并不是依据事权需要划分政府间收入，这一做法被地方各级政府纷纷仿效，上级财政都将税源集中且将易于征收的税收划归为本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。

（二）转移支付不规范
地方政府除了本级收入外，还有部分收入来自中央的转移支付。

中央对地方的转移支付分为专项转移支付和均衡性转移支付。

按照市场经济国家通行做法，地方事权的财力缺口通过均衡性转移支付，委托事务和共同事务通过专项转移支付解决。

我国由于事权划分方面存在一系列问题使我国转移支付缺乏客观统一的标准，造成转移支付项目繁杂，无法确定专项转移支付和均衡性转移支付的具体支出项目，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，中央对地方的专项拨款数目可观，随意性大，结果可能是真正最需要得到专项补助的贫困地区没有得到或得到很少，而条件相对好的地区则可能反而获得的补助多。

（三）地方政府财政负担过重，造成基层财政困难
事权不明晰导致财权上收，而地方政府事权却没有上移，地方政府不仅承担一些应该由中央政府承担的事权而且还承担部分事前没有界定清楚的事权。

比如义务教育支出应该由中央政府承担，我国的实际情况是地方政府在教育投入中所占比重较大，基本保持在88%左右；再有社会保障支出，94年分税制改革并没有界定该项事权在多大程度上由地方政府承担，但实际上却要求地方政府负责。

这在很大程度上加重了基层政府的财政困难。

三、中央与地方事权划分不清晰的原因
（一）缺乏法律保障是事权混乱的法制原因
西方国家通常都是以法律的形式明确规定各级政府应承担的事权，而我国的财政立法工作严重滞后，目前并没有从法律层面规范政府间的财政关系，政府间事权模糊不清与此有很大的关系，政府间事权往往依据政策性文件，没有法律约束力，各级政府的事权调整基本都是上下级之间具体谈判妥协的结果，而由于中央政府在政治和行政上的权威地位，往往在事权划分方面有主要的决定权，这种事权确定和调整方式避开了法律渠道，缺乏透明性和稳定性，容易造成不负责任的短期行为，导致事权混乱。

（二）政府层级过多导致政府间事权界定模糊，职责存在交叉重叠
我国现行的是中央、省、市、县、乡镇五级政府等级体制，而其他实行市场经济的国家大多实行三级架构，政府等级层次的增加，使各级政府事权配置变得模糊和困难。

1994年分税制改革对中央和地方政府的事权做了粗线条的划分，只有外交、国防等少数事权明确属于中央政府，而对基础设施，教科文卫等事业发展方面的事权划分并没有明显区别，地方政府拥有的事权大多是中央政府事权的延伸或细化，形成同一事务各级政府“齐抓共管”的局面。

（三）我国政治体制设计存在缺陷
我国属于单一制国家结构形式，我国国家管理结构中中央与地方政府间是单一制权力关系，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府在行政、司法等多个方面都有领导权力，可以通过行政命令、法律法规等影响事权的划分，上级政府在政治上对下级政府享有绝对的权威，分税制下政府间税权和支出水平仍然由中央政府决定，这就使得中央政府可以根据自己的利益随意改变分配的规则，而上、下级政府的财政却是相互独立的，这样，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。

四、完善中央与地方事权划分的建议
（一）实施法律调控，从法律上明确和规范中央和地方的事权
逐步实现中央与地方权责关系法制化，用法律的形式确定中央与地方的事权，通过修改《宪法》等相关法律，制定《中央与地方关系法》等方式，将中央与地方在各方面的权限用法律制度确定下来，做到中央与地方的各种权利和职责划分有法可依，维护各种权限划分的权威性，将中央和地方的活动纳入法制化轨道。

（二）因地制宜地积极推进政府层级架构的精简
我国目前的情况是五级政府、五级财政。

因此我国应配合税收制度改革，缩减政府层级。

一方面对有条件的地方可以尝试推进只设省、县两级地方政府的改革，压缩行政层级；另一方面对与缺乏条件或者不宜压缩的地方，在法律上明确市、乡两级政府事权的侧重点，减少事权的交叉重叠。

可以避免因政府层级过多而形成的层层集中模式，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，从而为规范省以下各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分级、分税财政体制奠定基础。

（三）推进政治体制改革
分税制改革之后，我国逐步由高度集中的集权体制转向中央与地方的分权，分权型的政治体制是在合理划分中央与地方各政治层次的事权、政府与企业权责的基础上，实行政治控制的科学化，而目前我国形成的一种现象是经济上大多放权于基层，政治上往往收权于高层。

中央与地方的权利结构没有解决好，就是中央和地方到底是什么关系不太明确，权力结构不清晰，带来利益结构不清晰。

因此政治体制改革的核心是权力结构和制衡的改革，就我国目前来讲，重点应是管理制度的创新所搭建的运行机制。

比如：各级政府之间职能的界定、政府规模的界定、组织机构的管理、运行机制的确立、人员素质的培养等。

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作者简介：
张欣，云南财经大学财政与经济学院财政学在读硕士研究生。