中国失业保险制度存在的问题及其改革方向

中国失业保险制度存在的问题及其改革方向作者：郑秉文来源：《中国经贸导刊》2011年第05期一、中国失业保险制度的基本态势与发展趋势近年来，中国失业保险基金增长迅速。

从1999年的累积结余160亿激增至2009年的1524亿，10年增长了近10倍，年均增长率近20%；即使在2008年国际金融危机肆虐、全球失业保险基金面临巨大压力、中国新增失业人员2500万人、占全球新增5000万人的一半的极端形势下，失业保险基金仍保持着快速增长，2008和2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3。

分析失业保险基金激增的原因，有以下三个方面：（一）失业保险基金增长迅速，受益人数下降较快2004—2009年间，失业保险基金的增长幅度，从386亿元增加到1524亿元，缴费人数从1.06亿人仅增加到1.27亿人，而受益人数则持续下降，从754万人下降484万人。

但此间养老保险、城镇医疗、工伤和生育等其他四险覆盖率均明显增长。

（二）事业单位纳入失业保险制度，形成隐性转移支付事业单位参保之后形成的稳性转移支付，是导致失业保险基金增长的主要原因之一。

事业单位失业几率几乎为零，而其参保人数占全部参保人数的20%，缴费收入占当年缴费总收入的10%，缴费贡献率占目前失业保险基金历年累计结余27%。

（三）未来城镇登记失业率不会超过4.3%，失业保险基金必将不断膨胀过去9年城镇登记失业率平均为4.1%，在金融危机最为深重的2008和2009年，城镇登记失业率分别仅为4.2%和4.3%；鉴于此，未来城镇登记失业率将难以超过4.3%。

如果按4.1%这个城镇登记失业率来推算的话，失业保险基金规模不断增长将没有任何悬念。

在可预见的未来，由于失业保险覆盖面不断扩大，失业保险基金必将继续不断膨胀下去。

2008年末全国就业人员77480万人，参保人员1.24亿人，覆盖率为16%。

城镇单位就业人员覆盖面似已实现应保尽保，扩面余地不是很大；而从“二产”就业农民工数量来看，还有较大的扩面余地，且制度门槛应适当降低。

1997年东亚金融危机和2008年全球金融危机的经验显示，中国失业保险实现覆盖就业人口的27—32%是可行的，覆盖人口至少应为2.1—2.5亿人。

二、中国失业保险制度改革的政策选择针对上述基本态势和发展趋势，如何看待失业保险制度和失业保险基金管理体制改革的政策选择，笔者提出如下看法。

（一）政策选择之一：适当上调失业金替代率中国失业金水平通常为当地最低工资的60—80%之间，2006年全国平均失业保险待遇为300元，而当年城镇在岗职工月均工资为1769元，即失业保险金替代率为17%。

中国失业金替代率总体水平呈下降趋势，例如北京1999年为30%，2009年下降到17%。

与欧美国家相比，中国失业保险金替代率确实显得低了一些，还有较大上调空间。

（二）政策选择之二：扩大覆盖面以提高制度的“瞄准率”自1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，包括金融危机最为深重的2007和2008年仍连年走低，到2009年创下最低点；而城镇登记失业率曲线呈反向发展，略微上扬。

两条曲线发展趋势形成一个“剪刀口”，且有逐年扩大的趋向，导致一方面城镇登记失业人数居高不下，而另一方面则受益人数量不断下降，显示中国失业保险的“瞄准率”出现了严重偏差。

今后，失业保险的受益对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，为此，必须改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止对失业保险基金增长的盲目崇拜。

（三）政策选择之三：设立延长失业金期限的三条“红线”我国依据失业人员失业累计缴费期限的不同，领取失业保险金的期限分别设定为12个月、18个月和24个月。

与欧盟国家的缴费期限和待遇期限相比，与一些同等发展水平的发展中国家相比，中国失业保险的待遇期限显得太低，还有一定的放宽空间。

建议：第一，为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。

中央政府可定期制定一个统一的参考红线，各省级政府根据省情予以调整，达到某个失业率红线之后，延长失业金期限的程序便自动启动。

第二，为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。

有两个思路：一是由中央政府定期公布统一的百分比作为各省的参考，由地方政府根据其经济发展水平另行制定各自的红线，报中央政府核准审批；一是由各省以过去若干年的平均“参保失业率”为基数，当上升幅度达到某个规定的比例时，该省便自动进入延长失业金待遇期的程序。

第三，为“失业受益率”设定一条红线。

可以授权地方政府，在失业保险基金累计余额较多的地区，当受益率下降到一定程度时，经过上级政府批准之后可在某些系数上做一定调整。

（四）政策选择之四：建立失业保险费率调节机制调整失业保险费率的做法，包括：事业单位可视为失业保险基金的一个“收入调节阀”；失业保险费应建立自动调节机制；建立失业保险基金“自动调节机制”的核心是失业保险的责任主体应从中央政府下沉到省级政府（此问题将在下一篇调研报告《欧美失业保险基金的改革潮流与中国的顺应》中详细论述）。

（五）政策选择之五：适当扩大失业保险基金促进就业和预防失业的功能适当扩大失业保险基金运用范围，对困难企业给予岗位补贴，对特困群体进行职业培训补贴，创造公益性岗位等等，均应视为失业保险基金发挥促进就业和预防失业的重要举措。

借鉴金融危机中各国的做法和国际惯例，扩大失业保险基金支出范围的选择：一是对已经失去工作并自主创业的参保人，可以设立一个“自雇人员创业补贴”。

二是对自愿到基层社区担任社会工作者的参保人，可设立一个“社区工作者津贴”。

三是对登记失业的参保人和刚毕业的大学生，可设立“绿色岗位补贴”。

四是对大学应届毕业生可设立不同类型的促进就业补贴，鼓励大学生自主创业。

五是对16—24岁青年人可设立类似“青年促进就业计划”之类的青年计划。

六是对已经失去领取失业金资格但还未重新就业的失业人员，可授权地方政府在特殊时期建立“延伸失业金制度”。

三、中国失业保险制度的改革构想中国失业保险制度的改革构想主要有两点：（一）调整失业保险制度的责任主体：省级政府应为责任主体失业保险基金投资管理主体和失业保险制度运行主体，可供选择的有三个层次：第一，中央水平的全国统一投资。

一般而言，由于失业保险制度的责任主要在地方政府，而较少在中央政府，这是国际惯例，且从20世纪90年代西欧和北欧国家的改革趋势来看，失业保险责任下沉和松绑已成一个趋势，许多发达国家失业保险本来采取的就是地方政府主办的方式，例如，美国失业保险就是州立项目，因此，失业保险制度的运行主体和失业保险基金的投资管理体制不应采取中央统一管理体制。

第二，县市级统筹单位为投资主体。

1999年《失业保险条例》第七条规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。

目前绝大部分失业保险制度的统筹是以县市级为主，而不是以市级为主，资金管理非常分散。

如果以县市级这个实际统筹水平为投资主体进行投资的话，全国将有2000多个投资主体，这个选择的“风险点”太多，是不可取的。

第三，省级政府为投资主体。

将失业保险制度的责任主体和统筹层次确定为省级政府，全国将只有30多个投资管理主体。

县市各统筹单位应采取行政委托的方式将资金委托给省级社保经办机构，由后者再作为“委托人”，采取招标的方式将资金“外包”给法人投资主体，采取市场化投资方式。

相比之下，省级政府应为失业保险制度的责任主体。

只有实现了以省级政府投资管理的基本体制，才能确定省级政府对失业保险基金投资管理的责任主体地位，才能进一步实现省级统筹水平的失业保险制度的基本原则，才能落实发行省级政府失业保险各种债券的制度设计。

（二）改革投资体制的基本思路：发行省级政府失业保险特种国债失业保险基金与养老保险基金资产流动性的要求存在一定差异性：养老保险基金的资产流动性要求不高，但失业保险基金的流动性则要求很高，因此，失业保险基金不适合实业和产业投资，而应以证券投资为主。

据此，失业保险基金投资策略便有如下三个思路可供选择：一是国债投资，完全持有国债，利率太低，流动性较差。

二是股票投资，完全持有权益类资产，风险较大，也不是理想选择。

三是将上述二者结合的混合投资，既持有一定数量省级特种国债，又持有一定比重的权益类证券资产。

在制度启动初期，中央政府可对失业保险基金持有省级债券的比重作一个基本规定，对权益类产品比重也做一个基本规定。

笔者之所以倾向于对失业保险基金由省级政府发行特种国债，还因为失业保险基金规模平均每个省份几十亿或上百亿元，正好可满足各省发行省级债券的实际需求，因此，具备发行省级债券的可操作性。

金融危机期间，国务院同意2009年地方发行2000亿元债券，期限3年，由财政部代理发行，列入省级预算管理。

对各省发行“省级特种失业保险债券”而言，这是一个有益尝试。

此外，从失业保险的性质来看，采取发行省级失业保险特种国债，恰好可把失业保险的责任完全下放给省级政府。

失业保险特种省级债券应以省政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行，冠以发债地方政府名称，具体为《XXXX年XX省政府失业保险特种债券（XX 期）》。

失业保险基金以持有省级政府特种债券为主的投资策略至少有四个优势：一是利率水平可以明显提高，不仅高于目前不到2%的利息收入水平，而且各省可以根据具体情况，将利率确定在高于4—6%正常水平以上，让参保人分享中国经济高速增长的好处，也可体现出各省之间的差异。

因此，利息由各省自定，中央政府可给予一个指导原则。

二是可调动扩大覆盖率的地方政府积极性，改善激励机制，提高失业保险扩大覆盖面的速度。

这是因为，扩面之后必将扩充失业保险基金规模，此举可部分满足地方政府的融资需求。

三是收益率的提高将为适当提高失业金水平打下基础。

四是可以促进资本市场的繁荣，促进地方社保部门和财政部门的融合与合作，促进省级社保经办机构培养较多专门人才。

鉴于失业保险基金体制改革的设计思路，中国失业保险基金实行省级统一投资管理以期获取较高收益率，是具有可行性的，可以一步到位，而无须分成几个阶段。

由此看来，中国社会保障决策部门将失业保险制度统筹层次的“长期目标”定位为省级统筹是正确的，可行的。

问题仅仅在于，面对失业保险基金规模的急剧增长，应尽快采取积极措施，制定实施细则，设定时间表，以最大限度地减少目前失业保险基金收益率的损失，从较为容易改革的（相对于养老保险而言）失业保险制度为突破口，为全面、正确、科学和真正地提高中国社会保险统筹层次积累经验，深化社保制度改革，正确引导社会舆论，让社会保障制度为构建和谐社会和促进增长方式转变及早做出应有的贡献。