探讨民办学校举办者变更问题

探讨民办学校举办者变更问题根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2002 年 12 月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议

通过，根据 2013 年 6 月 29 日第十二届全国人民代表大会常

务委员会第三次会议第一次修正，根据 2016 年 11 月 7 日第

十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议第二次修正。根据 2018 年 12 月 29 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第三次修正。）、《民办非企业单位

登记管理暂行条例》（ 1998 年 10 月 25 日中华人民共和国国

务院令第 251 号）等相关法律法规，非营利民办学校需要在教

育部门或人社部门获得“办学许可证”后，到民政部门

登记为“民办非企业单位”也称为“社会服务机构” 。但因为相关法律矛盾，导致关于举办者变更事项办理出现问题。

一、具体情况

民政部门执行《民办非企业单位登记管理暂行条例》、

从2005 年 1 月 1 日起开始要求民办非企业单位（社会服务机构）实施《民间非营利组织会计制度》，将民办非企业单

位（社会服务机构）定位为民间非营利组织。2017 年 10 月1日《民法总则》正式实施，将民办非企业单位（社会服务

机构）定义为非营利法人，举办者出资属于捐资，资金不得

以任何形式抽回或转让。机构一旦正式设立，举办者的历史

意义已经结束，后续再有出资，仅在机构章程中增加出资人

和出资金额。民办非企业单位（社会服务机构）变更事项中

仅有“名称和业务范围变更” 、“法定代表人变更” 、“地址变更登记”、“活动资金变更” 、“业务主管单位变更”，不支持“举办者变更” 。

《中华人民共和国民办教育促进法》经过一次立法、三

次修订。均有第五十四条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同

意，报审批机关核准。”

此条内容与民政部门 2005 年 1 月 1 日开始执行的《民间非营利组织会计制度》及 2017 年 10 月 1 日正式实施的《民法总则》中对社会服务机构属于捐助法人的内容有冲突。

二、相关法律依据和政策文件发布历程

（一） 1997 年 10 月 1 日《社会力量办学条例》开始施行。第六条“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”

（二） 1998 年 10 月 25 日《民办非企业单位登记管理暂

行条例》颁布，民政部门开始负责民办非企业单位登记工作。

社会力量办学的民办学校此时只能在民政部门办理登记手

续。但此时《民法典》（《民法通则》）中尚无非营利法人

概念。

（三） 2002 年 12 月 28 日《中华人民共和国民办教育促进法》正式颁布，2003 年09 月01 日生效，同时《社会力量办学条例》废止。

第五十一条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人

可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法

由国务院规定。”

第五十四条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报

审批机关核准。”

（四） 2004 年 3 月 5 日发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，自 2004 年 4 月 1 日起施行。

第三十八条“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及

其他优惠政策。

出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行

政部门制定。

民办学校应当依法办理税务登记，并在终止时依法办理注销税务登记手续。”

（五） 2004 年 8 月 18 日财政部发布了《民间非营利组织会计制度》，自 2005 年 1 月 1 日起在全国适用的民间非营利组

织范围内实施。 2004 年 10 月 28 日民政部下发《财政部民政

部关于认真贯彻实施〈民间非营利组织会计制度〉的通

知》，要求所有“社会团体”、“民办非企业单位”实施《民

间非营利组织会计制度》。

《民间非营利组织会计制度》第二条“本制度适用于

在中华人民共和国境内依法设立的符

合本制度规定特征的民间非营利组织。民间非营利组织包括

依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：

（一）该组织不以营利为宗旨和目的；

（二）资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；

（三）资源提供者不享有该组织的所有权。”

此时开始，要求取得“合理回报”与“出资是否属于捐

资”开始产生冲突问题。教育部门相关政策认为民办学校有

一部分属于捐资，有一部分不属于捐资，但都应到民政部门办

理登记手续。而民政部门认为凡是到民政部门登记的都应属

于捐资行为，不得获取办学收益。只是此时民政部门政策无

“法（律）”支撑。

（六） 2013 年 6 月 29 日《中华人民共和国民办教育促

进法》第一次修订，但并未实质性解决矛盾冲突。

（七） 2016 年 11 月 7 日《中华人民共和国民办教育促

进法》第二次修订，并于 2017 年 9 月 1 日开始实施。

第十九条“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利

性或者营利性民办学校。但是 , 不得设立实施义务教育的营利

性民办学校。

非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益 , 学校的办学

结余全部用于办学。

营利性民办学校的举办者可以取得办学收益 , 学校的办学

结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。

民办学校取得办学许可证后 , 进行法人登记 , 登记机关应

当依法予以办理。”

此时，《民办教育促进法》修订后解决了“合理回报”与

民政部门政策的矛盾。但第五十四条“民办学校举办者的

变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会

或者董事会同意，报审批机关核准”依然原文保留。

（八） 2016 年 12 月 30 日教育部等五部门发布《关于印

发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》（教发〔 2016〕

19 号）第五章“现有民办学校分类登记”和第六章“附则”中指出：

“第十四条现有民办学校选择登记为非营利性民办学

校的，依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续。

第十五条现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，

应当进行财务清算，经省级以下人民政府有关部门和相关机

构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关

税费，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。

第十六条民办学校变更登记类型的办法由省级人民政

府根据国家有关规定，结合地方实际制定。

第十七条本细则所称现有民办学校为 2016 年 11 月 7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改 <中华人民共和国民办教育促进法 >的决定》公布前经批准设立的民办学校。本细则所称的审批机关包括县级以上教育、人力资源社会保障部门以及省级人民政府。本细则所称的登记管理机关包括县级以上民政、编制、工商行政管理部门。”

该文件提出“现有民办学校”概念。

（九） 2017 年 3 月 15 日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议表决通过了《中华人民共和国民法

总则》，国家主席习近平签署第66 号主席令予以公布。民法总则自 2017 年 10 月 1 日起施行。

《民法总则》第八十七条

“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、

设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非

营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”

第九十二条

“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、

社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。”

第九十五条

“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程

的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章

程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给

宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告。”

此时，“民办非企业单位（社会服务机构）”的捐助法人属性被立“法”承认，开始有“法（律）”支撑。

（十） 2018 年 12 月 29 日《民办教育促进法》第三次修订，无实质性解决矛盾冲突。

三、解决矛盾的建议：

因《民办学校分类登记实施细则》中提出现有“民办学

校”概念，大致可将民办学校分为 2016 年 11 月 7 日以前登记的“非营利性民办学校” （即“现有民办学校”）和 2016

年11 月 6 日以后登记的“非营利性民办学”、“营利性民

办学校”。

（一）其中比较好处理的是“营利性民办学校”，根据

《民办教育促进法》、《公司法》，其举办者都能进行变更。

（二） 2016 年 11 月 6 日以后登记的“非营利性民办学校”，因其性质为非营利性捐助法人，不得变更举办者。

（三）2016 年 11 月 6 日以前登记的“非营利性民办学校”

（即“现有民办学校”），此类学校属于历史遗留问题。根

据《江西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教

育健康发展的实施意见》（赣府发〔 2018〕20 号）“现有民办学校设置 5 年过渡期（ 2017 年 9 月 1 日 -2022 年 9 月 1 日）。举办者应在过渡期内向审批机关提交关于学校分类选择的书面材料，逾期未选择的学校视为非营利性民办学校。鼓励

民办学校尽早进行分类选择。”，应在 2022 年 9 月 1 日进行分类选择，选择为“非营利性民办学校”的不得办理举办者

变更，选择为“营利性民办学校”的可以办理举办者变更。

但“现有民办学校”进行分类登记选择前，是否能办理举办

者变更仍需上级部门研究明确。

另附参考文献：《中华人民共和国民办教育促进法》

释义（中国民主法制出版社ISBN 978-7-5162-1402-2）

主编：袁署宏、李晓红、许安标

副主编：袁杰、王振江、孙霄兵、谢焕忠

第五十四条民办学校举办者的变更，须由举办者提出，

在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机

关核准。

【释义】本条是对民办学校变更举办者的规定。

民办学校的举办者是指民办学校的筹设人，筹设人既可

以是社会组织，也可以是个人。民办学校举办者的任务是筹

设民办学校，学校成立后，应当说举办者的使命便告完成，

这时民办学校的理事会或董事会行使学校重大事项的决策权，民办学校的法定代表人对外代表学校，民办学校的校长负责

学校的教育教学和行政管理工作。在民办学校的筹设阶段，

会出现举办者的增减，在民办学校成立后，为什么还会有举

办者的变更，这种变更对民办学校产生何种影响呢？应当说，这里所谓举办者的变更，是指出资人的变更，也就是说有的

出资人将自己在学校中的资产份额出让给其他的出资人，主

要是营利性学校股东的变更。本法对民办学校举办者的资格

和条件作出了规定，即举办民办学校的社会组织，应当具有

法人资格 ; 举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全

民事行为能力。因此，在民办学校的出资人出现变动时，学

校的理事会或董事会应当报审批机关批准。此外，民办学校

的出资人变更，应当进行财务清算，将原先的出资人在学校

享有的债权和应承担的债务计算清楚，以免出现民办学校资

产流失。

对于由捐资举办的非营利性民办学校，捐赠者在设立学

校时已将财产捐赠给学校，捐赠财产的所有权已经转移，除

非有特殊的情况，捐赠者作为举办者的身份不会变更。如果

学校成立后有后续的捐赠者，则他可以根据学校的章程被选

为理事或董事，而无法作为举办者。