从土地流转改革分析失地农民权益保障问题

从土地流转改革分析失地农民
权益的保障问题
在工业化过程中，尤其是在快速城镇化过程中，农民的农业用地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。

但是在我国，农民失去了赖以生存的土地，往往得不到补偿或者得到极少的补偿，生活没有了保障，产生了一系列的社会问题。

政府在这方面做了大量的努力，比如：完善农村社会保障体系，开展农民技能培训促进再就业，建立农民权益法律保障制度等。

这些政策和举措的出台很及时，也很有必要，但是，治标不治本。

维护农民利益，还要从剖析失地农民获不到等额补偿的深层次原因入手。

一、案例
戎小平是靖江市城南街道（原八圩镇）六圩村一组的村民，他们都是失地农民。

没有了土地，部分农民的生活难以得到保障。

只能外出打工挣点零钱维持生计。

像戎小平这样的失地农民，全村还有60多位。

2004年，当地国土部门在并未告知村民的情况下，将60余亩地出让给了（靖江）宏联木业公司。

并以“国有土地征用没有任何补偿”为由，拒绝给村委会及村民任何补偿。

二、失地农民权益受损深层次原因
土地作为一种不可再生资源，在需求不断增长、供给不变的情况下，它的价格应该是上升的。

但是在本案例中，农民不仅没有从土地转让中实现利益增值，反而连本该有的等价补偿都没有获得。

抛开此次事件中官员有贪腐行为的可能性不谈，农民失去了祖祖辈辈赖以为生的土地却得不到任何赔偿，其背后的制度机制才是问题的根本。

根据我国《宪法》、《土地管理法》及其实施条例的规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即土地所有权由国家代表全体人民行使，具体由国务院代表国家行使，用地单位和个人只有使用权；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。

也就是说，农民耕种的土地的所有权不属于农民自己，而属于集体，农民只有使用权。

当土地被征用时，就产生一个问题：没有土地所有权的农民在是否自愿出让土地以及土地出让金的数额上没有任何决定权。

在一场正常的经济交易中，土地作为一种商品，它的价格是在自愿交易的基础上双方公平协商决定的，但是，实际上，在土地征用中农民没有商定的权利，无论是否愿意转让土地还是土地转让价格是多少。

再加上目前我国行政系统的制度安排使各级行政部门拥有几乎不受制约的权力，导致政府在与村委会利益博弈中，村委会处于弱势。

地方政府受土地财政驱动和投资商受利润的诱惑，这就导致了二者联合，利用强势地位随时征用土地，同时付出相当小的成本，因此，大面积的土地被征用。

三、我国土地流转改革
胡锦涛总书记在党的第十七次全国代表大会中讲到要坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。

农村土地的规范流转已经成为提高资源配置效率、增加农民收入的重要途径。

农村土地流转是指以家庭联产承包责任制为背景，在保持土地所有权的公有性不变的前提下，将土地使用权（经营权）转让给其他经营者。

转让方式可以分为：转包、
互换、出租、托管或代耕、转让、入股、反租、倒包、土地信托。

四、土地流转有助于维护农民权益的理论基础及现实意义
（一）理论基础
从社会支持理论看，国家建立土地承包经营权流转市场，允许农民按照自愿有偿原则以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，无疑从政策、法律等政治层面上给予了农民有力的社会支持，健全了维护农民合法权益的社会支持体系；从社会工作优势视角理论看，土地的流转，强化了农民的土地经营权，形成了农民的一项社会资源，提高了农民在处置土地使用上的优势地位。

（二）现实意义
首先，对农户之间流转的土地进行确权登记，双方在价格上进行协商，实现土地流转价格市场化，签订合同，进行公证，按合同办事。

其次，从现有的土地流转形式来看，引进龙头企业，农户以土地入股，建立农业园区，采用股份制发展现代农业是保障农民土地权益比较理想的一种组织形式。

它较好地解决了土地变资产，资产变股份，使土地成为农民平等参与工业化、城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的来源。

使转移到城镇的农户享有土地的股东权益，有利于土地的长期流转；使留在农村的农户，既可以获得股息，又可以在园区上班获得稳定的工资，实现预期收益的增殖。

五、制定配套措施，维护农民在土地流转中的权益
加快农村集体土地流转是发展现代农业的必然要求，也是推进城乡统筹的必然要求。

在农村集体土地流转过程中，必须把维护农民合法权益放在首位，只有这样才能使土地流转得到农民的积极参与，并让农民在土地流转中得到实实在在的好处。

第一，要充分保障农民的知情权。

保障农民的知情权是维护农民权益的前提。

只有农民对土地流转有充分的了解，才能有效维护自身合法权益。

在具体操作过程中，农村集体经济组织必须将土地流转的意义、目的和具体使用途径、收益情况、补偿方式等情况，通过公示、村民会议等途径详细告知农民，让农民充分了解自身权利义务。

在农村集体经济组织决定土地流转的过程中，要注重与农民沟通。

第二，要充分保障农民的决定权。

虽然农村集体经济组织是农村土地的所有者，但农民是承包经营权的主体，也是农村集体经济组织的主体，对农村土地流转应具有最终决定权。

因此，在保障村民充分知情的前提下，是否进行流转、流转多少、流转价格（租金、股权等）等问题，都应该由村民委员会形成方案，并提请村民会议通过民主方式集体决定，然后由业主与村民分别签订合同。

同时，也应允许村民个人自主与业主签订流转合同。

可以考虑建立听证机制，在与农民利益休戚相关的决策上实行表决。

这即有利于农民维护自身权利，更有利于调动农民加快土地流转的积极性。

第三，要充分保障农民的收益权。

收益权是农民最重要的土地权利。

保障农民在土地流转中的合法权益最终要落实到保障农民的受益权上来。

首先，要公开发包程序。

村组集体发包农户流转土地，必须按照“公开、公平、公正”原则，科学制订招标承包方案，在本村或更大范围内公布招标承包告示，村民主理财小组必须对土地招标情况进行全程监督。

其次，要公平分配收益。

村组集体获取的流转土地发包收益应设立记帐专户，做到专户存储、专款专用。

发包收益在扣除招标过程中发生的必要开支后，必须按农户流转土地面积每年全额一次性返还给农户。

同时，村民主理财小组对费用支出要进行逐笔审核，然后将发包收益、费用开支及分配明细统一在村财务公开栏内进行公示，接受农户监督。

第三，要严格监督检查。

乡镇党委政府要加强对农村土地流转收益分配使用情况进行监督检查，杜绝出现挪用、克扣、私分等违规违法行为。

第四，要进一步确立农民对土地使用权的产权主体地位。

任何资源要实现其价值，
进行优化配置，必须建立清晰的产权关系。

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利”，这为农村土地管理制度改革指明了方向，为进一步明确农民在农村集体土地中的主体地位，奠定了基调。

明确农民土地产权主体地位，最根本的就是实现承包经营权的财产权，即以确立土地承包经营为农民有长久保障的产权为核心，实现农村土地在所有权和经营权分离后的基础上，再实现土地经营权和农民使用权的分离，进而推动土地流转，加快发展适度规模经营。

这样既巩固了农村土地集体所有权，又稳定了承包经营权，更搞活了土地使用权，使土地真正成为农民的财富资源，在进行以市场供求为基础的配置中，更好地发挥土地的经济功能，让更多的农民分享到经济发展和城市化建设带来的好处。

另外，构建城乡统一的建设用地市场与政府、集体、农户之间合理分配制度是保护农民土地权益的关键。

土地征用是计划经济的产物。

土地，作为一项稀缺资源，在市场经济条件下应通过市场交易来获取，土地价格应以现期市场价和预期收益的综合评估为基础，还要考虑土地对农民承担多重社会保障的功能来测算，实现城乡同权同价。

其金额应当能够保障农民在生产、生活、教育、医疗等方面的必要支出，不仅要保持原来的水平，而且要更加有保障。

分配给农民的部分，是一次性补偿，还是解决农民的安置和社保，可以根据各地情况和农民的意愿而确定。

要加快改革土地征用制度，建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。