新疆少数民族地区公共政策制定机制分析

新疆少数民族地区公共政策制定机制分析杜孝珍高永辉一、新疆少数民族地区公共政策制定特点分析公共政策制定是一个系统的过程, 主客体与环境之间是一个相互作用、相互影响的整体。

主客体与环境的特点影响着公共政策的制定。

新疆公共政策制定系统存在许多的特点, 使得新疆公共政策的制定呈现出一定的独特性。

( 一) 公共政策制定主体的特性及对政策制定的影响1. 制定主体拥有公共权力的较大自主性所谓较大的自主性, 就是指自治机关所拥有的自治权, 即自治机关管理本民族自治地区内部事务的自主权利。

新疆维吾尔自治区是我国实行民族区域自治的五个地区之一, 于1955 年10 月成立, 至今已行使自治权50 年。

1984 年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》明确和完善了民族自治机关所拥有的自治权。

宪法和法律所规定的自治权可以归纳为以下几个方面: ( 1) 民族立法权; ( 2) 变通执行权; ( 3) 经济自主权; ( 4) 财政自主权; ( 5) 文化自主权; ( 6) 语言自主权; ( 7) 组织公安部队自主权; ( 8) 干部任用优先权[ 1] 。

这些自治权的赋予, 使新疆公共政策制定主体拥有了一般政策制定主体所没有的公共政策制定权, 使新疆公共政策制定具有了更大的灵活性。

2. 制定主体的二元特征在我国其它地方, 公共政策制定主体主要包括各级党组织、人大、行政机关等, 是一个统一的、单一的政权体系。

但在新疆, 除了一般政权组织体系拥有制定公共政策权, 还有另外一个相对独立的公共政策制定体系, 就是实行党政军企合一的新疆生产建设兵团。

新疆生产建设兵团是我国现今惟一的一支屯垦戍边的半军事化力量, 现有人口250 多万, 下辖13 个农业师和一个建筑工程师, 是维护新疆社会稳定, 建设和保卫边疆安全的一支可靠的力量。

党和国家十分重视新疆生产建设兵团的建设。

国务院于1990 年3 月下发了《关于调整新疆生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》, 决定兵团实行计划单列。

在1996 年3 月, 党中央又对兵团体制作出了明确指示, 指出兵团要在自治区政府的统一领导下, 健全必要的行政管理职能。

1997 年10 月, 中共中央、国务院进一步指出: 兵团是党政军企合一的组织, 自行管理内部行政、司法事务[ 2] 。

经过上述数次的调整完善,新疆生产建设兵团已经形成了相对独立的公共政策制定主体机构, 可以视兵团内部具体情况制定相应的公共政策并在兵团范围内贯彻实施。

这样, 就在新疆这块行政区划内形成了两个公共政策制定体系。

这种制定主体的二元特征对新疆公共政策制定过程产生了深刻的影响。

公共权力的一个重要特征就是一元性, 它包括两方面的含义: 其一, 在一个行政区划内, 拥有和行使公共权力的组织系统只能是一个。

否则, 如果存在其它主体的干扰, 公共权力的强度、轨道和效能都将受到影响, 最终会影响目标的实现。

其二, 在一个行政区划的权力系统内部, 只能存在一个权力中心,“政出多门”必然带来政策客体的无所适从[ 3] 。

在新疆这一行政区划内, 新疆生产建设兵团拥有相当大的公共权力。

从制度安排上看, 虽然自治区政府拥有对新疆生产建设兵团的领导权, 但兵团的现行体制是作为一个自成系统的社会群体而存在于自治区之中的, 它的下属企事业单位星罗棋布地散布于全疆各地, 与地方单位紧密地交织在一起, 而且兵团是对国家实行财务包干并实行计划单列的农垦企业, 在客观上产生了兵团与地方在利益格局上的不一致性。

利益的不一致很容易造成兵团和地方各级政府在公共政策制定过程中的矛盾和冲突, 尤其是在地方单位与兵团所属单位的土地、草场、水利、矿产资源等方面, 纠纷不断。

3. 制定主体科学化、专业化水平的局限性首先, 与内地发达地区公共政策制定主体相比,新疆公共政策制定主体在知识结构上存在一定的差距。

据统计, 截止到2002 年, 新疆干部队伍的学历结构为: 研究生4 000 多人, 大学本科10. 79 万多人, 大学专科26. 90 万多人, 共占干部总数的57. 4% ; 中专23.16 万多人, 占34. 9% ; 高中3. 40 万多人, 占5. 2%; 初中以下1. 68 万多人, 占2. 5%[ 4] 354。

这与内地发达地区相比, 差距是非常明显的。

在公共政策的制定过程中, 不可避免地会产生一些影响。

其次, 政策研究组织参与公共决策的程度不高,影响了政策制定的专业化水平。

政策研究组织主要包括官方、半官方和民间三种类型。

在我国现行的公共政策决策体制下, 官方政策研究组织存在功能“弱化”的问题。

研究人员的年龄和知识结构很不合理,知识老化现象比较突出。

而半官方和民间政策研究组织发展严重滞后, 数量少、规模小, 研究领域单一。

这些问题在新疆愈发突出, 直接影响着新疆公共政策制定的专业化水平。

第三, 公民参与水平不高, 政策制定公开化程度不够。

公民是公共政策调整的主要对象, 公民能否广泛参与政策制定过程, 既影响到公共政策能否顺利实施, 也关系政策的科学化和专业化水平。

在新疆地区, 由于教育水平和经济因素的制约, 公民参与机制尚不健全, 公民参与水平不高, 各民族在对公共政策的理解方面也存在参差不齐的现象, 这造成某些领域内公共政策执行阻力较大。

在这种情况下, 建立一定的公民参与机制, 提高公民的参与水平, 对新疆公共政策的制定有着重要的现实意义。

( 二) 公共政策客体特殊性及对政策制定的影响社会问题是政策客体的主要内容, 它包括政治、经济、社会( 狭义) 和文化的广泛的问题。

新疆因其独特的环境, 在社会问题方面具有与内地许多地区不同的特点。

1. 民族问题。

在我国所有省级行政单位中, 只有西藏和新疆两个自治区的少数民族人口超过了50%。

在新疆, 共有47 个民族成份, 截止到2002 年,少数民族人口有1 143. 63 万人, 占全疆人口的60. 13% , 有三个少数民族的人口超过了100 万, 维吾尔族人口超过了800 万[4] 。

自从改革开放以来, 新疆在经济、政治、文化各方面取得了重大发展, 民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的基本方针得到了贯彻实施。

但由于长期的历史积淀, 以及少数人为的故意挑拨, 新疆的民族问题在一定程度上还依然存在, 危害着新疆的稳定与发展。

以往的各种暴力事件都有一定的民族问题因素在里面。

因此说民族问题是新疆公共政策制定面临的独特的社会问题。

2. 宗教问题。

新疆地处东西交汇要地, 自古以来就是一个多种宗教并存的地区。

早在伊斯兰教传入前, 祆教、佛教、摩尼教、景教、道教等多种宗教就相继传入新疆, 形成了多种宗教并存的格局。

如今,新疆仍是我国西北边陲最大的一个多民族、多宗教地区, 其中伊斯兰教在新疆少数民族中有着广泛深厚的影响。

在这样一个宗教背景十分复杂的地区, 宗教问题不可避免地成为新疆公共政策制定中必须要调整的对象。

在新疆地区, 现阶段的宗教问题主要表现为: ( 1) 新疆现阶段宗教问题发展趋势有增长而无减少, 信教者有增加而无减少。

( 2) 宗教意识有增加而无减少。

( 3) 极少数人利用宗教搞民族分裂活动日益加剧而无减少。

( 4) 民族分裂分子利用宗教破坏祖国统一, 非法宗教活动猖獗[ 5] 130。

3. “三股势力”问题。

“三股势力”是指民族分裂势力、宗教极端势力和国际恐怖势力, 是分别以民族分裂主义、宗教极端主义和暴力恐怖主义为思想纲领进行活动的反动政治势力。

这类问题是新疆公共政策制定所面临的最大挑战, 因为这类问题突发性强、牵涉面广、后果严重, 稍有不慎就会引发众多问题。

从上述内容可以看出, 新疆公共政策所要解决的社会问题具有三个方面的特点:( 1) 复杂性。

在新疆公共政策制定客体中, 与其它地区存在重大差别的就是新疆所面临的民族问题、宗教问题和民族分裂问题。

而这三个方面往往交织在一起, 相互作用。

例如, 民族分裂势力往往利用宗教信仰、民族情绪来招募成员, 打着“泛伊斯兰主义”的旗号博取外部势力的支持。

所以说, 新疆的政策问题是十分复杂的。

( 2) 突发性。

突发性公共政策问题在当今中国时有发生。

在新疆地区, 除了常见的突发性事件外,还有许多其它地区不常发生的事件, 比如说宗教极端势力、国际恐怖势力所采取的暴力手段、暗杀、爆炸、暴动等极端手段。

( 3) 严重性。

新疆地区是宗教问题和民族问题的多发地区, 本身就存在一定的不稳定因素, 加之与周边各国在民族、宗教方面存在千丝万缕的关系, 在最近几年, 这些问题又存在被国际化的趋势, 这就使得新疆地区的政策问题呈现牵扯面广、利益错综复杂、影响力大的特点, 稍有不慎就会造成严重后果。

新疆政策问题具有的复杂性、突发性和严重性对政策制定机制产生了深刻的影响。

第一, 加大了新疆公共政策制定的难度。

比如说复杂性, 它首先在问题界定方面就给公共政策制定带来了许多干扰。

在新疆, 民族问题往往会牵扯到宗教问题, 但二者也是有主次关系的, 如果在解决民族问题的过程中错误地把主要矛盾界定为宗教问题,那么势必在政策工具的选择中出现偏差, 结果往往是事倍功半, 有时甚至会引起更多的问题。

其次, 在政策议程中, 面对复杂的社会问题, 往往需要反复的调查论证方能形成政策议程。

在这一过程中需要大量的人力、物力、财力的投入, 这就给掌握有限资源的公共政策制定主体增加了不小的难度。

第二, 要求新疆公共政策制定必须有完善的预警机制和应急机制。

应对具有复杂性、突发性的社会问题, 依照常规的政策制定机制或者现场决策都存在一定的不足与风险, 应对这种不足与风险的办法就是建立完善的预警机制和应急机制。

新疆现在在某些部门和领域建立了这种机制, 但还存在不完备的缺憾, 如何扩大这种机制的存在范围和完善这种机制的建设将是新疆公共政策制定研究的一个重要方面。

( 三) 政策环境的特殊性政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和, 一般分为自然环境和社会环境两大类。

1. 自然环境的特殊性自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提, 对公共政策制定具有重要的制约作用。

新疆位于祖国的西部, 面积有166 万平方公里, 远离海洋, 境内冰峰耸立, 沙漠浩瀚, 草原辽阔, 自然资源丰富。

这对公共政策制定的影响主要有两个方面。

首先, 由于新疆地域辽阔, 给交通带来了诸多不便, 这样会造成各地区之间信息传递出现滞后、失真现象,影响公共政策制定的有效性。

其次, 新疆某些地区气候条件恶劣, 自然灾害频繁发生, 是公共政策制定过程中不得不考虑的重要因素, 这就在一定程度上造成了新疆公共政策制定中的客观局限性。

2. 社会环境状况的特殊性与自然环境相比较, 社会环境对公共政策制定的影响更为直接。