农村集体经营性建设用地入市后制度建设的相关建议

农村集体经营性建设用地入市后制度建设的相关建议

——以重庆市大足区为例

重庆市大足区国土房管局童强

当前，农地制度改革具备了政策条件和实践基础，应把农村集体经营性建设用地流转入市作为农村土地制度改革的突破口和着力点，坚持城乡土地资源要素双向流动的市场化改革导向，尽快释放农村集体经营性建设用地流转利用的巨大潜能。2014年，重庆市国土资源和房屋管理局确定在大足、永川两区开展非公益性用地项目取得农村集体建设用地方式的探索试点。本文结合大足区智凤镇缩小征地范围改革试点工作，为农村集体经营性建设用地入市后制度建设提出相关建议。

一、缩小征地范围改革试点工作情况

1.试点区基本情况

大足区位于重庆市西部，属长江上游地区，是重庆一小时经济圈的组成部分,智凤镇位于大足区中部，距大足城区5公里，渝蓉高速1.5公里，面积87.7平方公里，辖3个行政村、9个社区居委会，总人口45155人。全镇着力打造“城乡统筹示范镇、民营经济强镇和海棠新城建设重镇”。智凤镇现有民营企业70家，其中规模企业15家，解决农村劳动力就业4000余人。2012年全镇被重庆市中小企业局命名为市级小企业创业基地，规划占地1500亩，计划入住企业300家，目前已占地300亩，建成标准化厂房15万平方米，入驻企业65家。

2.试点基本原则

重点探索农村集体经营性建设用地使用权流转试点，实行局部试点、封闭运行、风险可控、结果运用的总体原则，确保农民利益，尊重农民意愿为基本前提，严格保护耕地，提高土地节约集约利用水平，把土地资源市场化配置作为改革的方向。

3.试点主要内容

按照中央“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”的总体要求，在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下改革创新，开展拆旧区建设用地复垦和建新区土地整治工作。农村集体经济组织委托有资质的施工单位或组织村民自行开展

建设用地复垦工作。参照增减挂钩方式，对村民住宅附属设施用地及其他废弃、闲置的集体建设用地自行开展整治复垦，盘活农村集体建设用地存量，提高农村集体建设用地节约集约利用水平。复垦后集中使用的集体建设用地通过招标、拍卖、挂牌等公开方式流转，用于非公益性项目建设。

4.工作开展情况

（1）成立试点工作领导小组。专门成立了以区府办、发改委、财政局、规划局、国土房管局、法制办、农委、公安局、环保局、智凤镇主要领导为成员的试点工作领导小组。

（2）拟定工作方案。在市国土房管局的指导下，制定了《重庆市大足区智凤镇缩小征地范围改革试点工作方案》。明确试点区位置、用地规模和实施主体；制定了实施步骤、部门职责和监管责任；制定了补偿标准、收益分配、相关税费收取等具体内容。

（3）编制实施方案。相关实施方案及工作程序包括：委托复垦方案编制单位进行测绘，编制复垦方案，编制规划实施方案，上报重庆市国土房管局审批周转挂钩指标。

（4）协商流转方案。试点区智凤镇普安居民五、六组与土地承包户协商土地流转方案。

二、政策建议

一是加强政府对城乡统一土地市场的管控。为了保证城乡统一土地市场的规范、有序、健康运行，政府必须加强对市场的宏观调控。城乡统一土地市场实现了国家和集体多元主体供地，为保证建设用地的有序供给，政府应通过规划、计划等手段对城乡建设用地的总体供应状况进行调控和监督管理。

二是明确农村集体土地的产权主体。在现有的村、村民小组中，主要是村民小组和村民委员会，成为农村集体土地的所有权主体。从数量上来看村民小组对农村集体土地拥有所有权的情况较多，村民小组为产权主体符合相关法律规定。

三是健全完善农村集体建设用地产权制度。产权明晰是市场经济的最基本要求，是市场正常运转的基础。明确农村集体建设用地的产权主体、产权代表、产权权能，必须坚持农村土地集体所有制这个基本制度并进一步予以完善。集体土地使用权可以参照国有土地使用权，其使用权人享有占有、使用、收益权，也有

一定的处分权，能解决其使用权转让、出租、出资、融资和抵押等相关权能。特别是对集体建设用地的抵押问题，应允许其抵押，充分发挥土地资产的融资功能。

四是建立和完善集体组织自治制度。要健全镇街村的民主法制建设，完善权力机制，执行机制、监督机制，以此保证集体成员的知情权、参与权、决定权，保障农民作为集体建设用地流转主体的地位，最终保障集体成员享有和实现集体建设用地的财产权。

五是改革集体建设用地管理制度。首先是计划的管控。在下达建设用地年度计划时，建议对农村集体建设用地单独下达用地计划，并科学安排一定规模，以保障农村地区经济发展和市场需要。如通过宅基地复垦方式，解决周转指标，其成本太高也会影响集体建设用地的供应。其次是用地性质的管控。集体建设用地只能用于工业、旅游和商业项目用地，不能用于房地产开发和“小产权房”。

六是建立完善农村集体建设用地使用、流转、交易的监督管理。首先，进行流转的农村集体经营性建设用地，必须符合城乡总体规划、土地利用总体规划及乡村规划确定的城市规模范围，否则不得进行集体建设用地流转。其次，加强对集体建设用地供应总量的控制，防止集体土地大量无序进入市场，突破建设用地控制总量。其三，集体建设用地流转必须严格实行土地用途管制，流转土地必须是已经依法批准作为建设用地或者已经依法批准转为建设用地，其中由农用地转为集体建设用地的土地，必须按照用途管制的要求，经过严格申请和审批，不允许擅自将农用地进行流转用于非农业建设，不允许用于房地产开发，不允许不符合产业政策和宏观调控政策的项目建设。

七是加快土地管理法等相关法律的修订，确保各项改革有法可依。针对试点工作出现的新情况、新问题，加快相关法律法规的修订和完善，制定出台农村集体建设用地流转管理办法，建立规范集体建设用地流转的市场机制和监督管理机制。