进一步优化国土空间开发格局的政策方向

HONG GUAN JING JI GUAN LI
区域经济
进一步优化国土空间开发格局的政策方向
○欧阳慧
近年来，我国在国家层面加强 了对国土空间开发的战略指导和 规划引导，有效地促进了国土空间 开发格局的优化和调整。 然而，国 土空间开发是一个长期性的重大 战略问题。 根据国土开发呈现的新 特征和规划引导面临的问题，及时 完善相关政策方向，是我国今后推 进国土开发、协调区域发展的重要 任务。
第三，适应经济空间集聚化发 展趋势，按照经济社会空间最佳组 织模式“点-轴”系统，加快在我国 形成以“城市群建设为核心、发展 轴构建为引导、 经济区合作为重 点”的发展轴-城市群-经济区国土 开发的空间组织模式。
（二）在中西部地区建设国家 重要的行业中心城市，在城市群以 外地区培育壮大区域性中心城市
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但相较于传统的开发区，这些新区 功能更为综合，对经济空间拓展的 推动作用更为显著。
与此同时，我国也逐步加强了 国土整治和生态修复。 这些整治和 修复可视为另一意义的开发活动。 一是资源枯竭地区的综合治理。 目 前， 国家已对 42 个资源枯竭型城 市给予财政支持，以通过经济社会 多元化手段促进其实现新的发展。 二是生态恢复和建设以及环境治 理工程。 包括三北防护林体系建 设、退耕还林、退牧还草、天然林保 护京津风沙源治理、青海三江源保 护、石漠化治理等一系列生态建设 工程， 以及以淮河水污染治理、滇 池治理、二氧化硫排放控制和治理 行动等一系列污染治理工程为代 表的水污染和大气污染治理工程。 这些活动在减轻历史上国土空间 粗放式开发造成的损失之外，也起 到了优化国土空间开发格局的作 用。
同时， 由于我国人口众多，虽 然城市群能集聚大量的人口，但在 城市群以外的地区依然将有相当 规模甚至数亿之众的人口生活着， 这些地区的发展建设依然关系到 国家长久的繁荣和稳定。 城市群以
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外地区往往是人口相对稀疏、产业 发展基础较差的地区，也是生态环 境相对脆弱、不适宜大规模建设城 市群的地区。 选择承载力强的地方 推进人口和经济的空间集中化布 局，已成为推动区域经济发展的根 本要求。 因此，要顺应空间集中化 趋势，依托现有城市，加快培育发 展区域性中心城市，以中心城市在 更大区域内功能的提升带动城市 群外区域的发展。
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问题 （一）国土开发向战略纵深拓
展进展缓慢 近几年来，为拓展国土开发的
战略纵深，我国加快了内陆地区城 市群的发展，但总体发展缓慢。 内 陆地区城市群中，经济总量最大的 为 成 渝 城 市 群 ，2010 年 GDP 分 别 相当于长三角、珠三角和京津冀地 区 的24%、41%和 42%； 经 济 总 量 最 低 的 数 关 中-天 水 城 市 群 ，2010 年 GDP 分别相当于长三角、 珠三 角 和 京 津 冀 地 区 的 7% 、13% 和 14%。 从集聚水平来看，内陆地区 城 市 群 人 均 GDP 和 地 均 GDP 最 高 的 均 为 中 原 城 市 群 ，2010 年 中 原 城 市 群 的 人 均 GDP 不 到 长 三 角 、 珠 三 角 的 1/3； 地 均 GDP 也 分 别 为 长 三 角 的 30% 、 珠 三 角 的 27%。
（三）国土空间单元体系尚需 进一步明确
在我国出台的若干规划包括 国家“十二五”规划中，出现了诸如 城市圈、城市群、城市带、经济区、 经济带、经济圈等空间概念，但概 念的内涵和空间关系却不甚清晰， 从而在很大程度上影响了国家出
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台的推动和调控这些地区发展政 策的实施效果。 更为严重的是，一 些地方政府盲目跟风，热衷于扎堆 抱团，出现了偏离区域经济发展阶 段的城市群、都市圈、经济区以及 随意扩大空间范围的现象， 一时 间，各种“区域利益共同体”的数目 出现爆炸式增长，造成我国区域政 府资源配置的低效率状态和争相 瓜分区域利益的局面。
第二， 在总体战略部署安排 下，继续实施主体功能区战略。 围
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绕“开发什么”，从开发功能上明确 城市化地区、农产品主产区、重点 生态功能区等 3 类开发管制类型； 围绕“开发到什么程度”，从开发强 度的角度划分优化开发区、重点开 发区、限制开发区、禁止开发区等， 从 而 共 同 形 成 “4+3” 的 国 土 开 发 空 间管制模式。
“十一五”以来，我国从南到 北、由东向西、从沿海到内地出台 了一系列区域规划与区域性政策 文件。 这些规划和文件大都以我国 或各省的经济核心区为规划的重 点区域，创造条件引导各种生产要 素向经济核心区集聚，加快这些地 区的发展。 由此可以预见，在政策 导 向 下 ，未 来 10～20 年 ，我 国 经 济 集聚化程度将继续提高， 都市圈、 城市群经济将继续主导我国区域 经济的发展。 但与此同时，在全国 或省级空间单元内，经济核心区与 边缘区的发展差距必将快速拉大， 如果不采取措施，经济核心区与边 缘区之间发展不协调问题势必更 加突出。
（三）确定了我国国土开发空 间拓展方向
不管是主体功能区规划，还是 国家“十二五”规划，在优化提升长 三角、珠三角、环渤海三大沿海地 区外， 明确提出了要将太原城市 群、呼包鄂榆、哈长、江淮、成渝、关 中-天水、 黔中等内陆地区作为我 国未来发展和建设的重点区域。 与 此同时，在我国改革开放业已形成 的 “T” 字型战略布局的基本框架 上，明确提出了要加快打造带动内 陆地区发展的京广京哈发展轴、包 昆通道发展轴和陆桥通道发展轴。 这些进一步明确了我国未来国土 空间开发应向内陆纵深方向拓展。
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济总量开始向区位条件优越的特 定区域集聚，都市圈、城市群日益 成为主要的承载平台。 从上世纪 90 年代以来，我国 10 大城市群经 济总量占全国的份额以年均 1 个 百分点的速度递增。 到 2009 年，10 大 城 市 群 以 占 全 国 11%的 国 土 面 积 集 聚 了 占 全 国 63.4% 的 经 济 总 量。 这意味着都市圈或城市群已经 成为我国区域经济发展的主导力 量。
（二）区域发展总体战略与主体 功能区战略的关系需进一步理顺
区域发展总体战略与主体功 能区战略，都是国土空间开发总体 部署的重要组成部分。 2006 年 以 来， 为贯彻实施区域发展总体战 略，我国从国家层面上先后颁布实 施了 12 个经济区、经济带的规划， 7 个 综 合 配 套 改 革 实 验 区 规 划 ，4 个 区 域 性 总 体 规 划 ，11 个 支 持 区 域发展的指导性意见。 这些区域规 划与全国主体功能区规划的关系 尚需进一步理顺，以便在统一的国 土空间开发主线下推进区域开发。
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开发、限制开发、禁止开发 4 种开 发度类型和城市化地区、农业地 区、生态地区 3 种主体功能类型对 各区域国土开发作出了限制性规 定，标志着我国从中央政府层面着 手加强对国土开发的空间管制。
（二）明确了我国国土开发的 三大战略布局
主体功能区规划在对我国主 体功能区进行合理划分的基础上， 构建了我国国土空间的“三大战略 格 局 ”， 即 “ 两 横 三 纵 ” 为 主 体 的 城 市化战略格局、“七区二十三带”为 主体的农业战略格局和 “两屏三 带”为主体的生态安全战略格局。
二、对国土空间开发的规划引导 2010 年底， 为 优 化 国 土 空 间 开发格局，国务院正式颁布实施了 《全国主体功能区规划》。 “十二五” 规划将主体功能区提升到国家战 略高度，与区域发展总体战略相辅 相成，共同构成我国国土空间开发 的战略格局，对我国国土空间开发 加强了规划引导。 （一）加强了对国土开发的空 间管制 主体功能区规划建立在资源 环境承载能力、现有开发密度和发 展潜力分析的基础上，统筹考虑各 个区域在全国总体发展格局中的 任务，对各区域的主体功能作出了 合理的强制性安排。 即以约束开发 冲动为主旨，以开发强度和开发功 能为坐标，分别从优化开发、重点
（四）出台了若干区域规划，加 强了对区域经济发展的指导
自 2006 年以来， 在 4 大地区 的地域框架之下，国家又相继出台 了一系列区域规划和区域性政策 文件，充分调动了各级政府的积极 性，进一步明确各规划区域的功能 定位和发展方向，引导了各地区发 挥优势和合理分工，推动了区域协 调发展。
三、国土开发规划引导面临的
（四）经济空间拓展与国土整 治及生态环境修复同时推进，多种 开发形态复合叠加
改革开放以来，经济空间拓展 主要通过以下方式实现。 一是设立 各类开发区。 目前，国家批准的各 类开发区近 1 万平方公里。 二是城 市新区或新城的设立。 如天津滨海 新区、重庆两江新区、成都天府新 区以及西咸新区等，拓展了经济增 长空间。 虽然这些新区也具有像开 发区一样的产业发展空间的特征，
（三）重要开发轴线进一步完 善， 以点－轴为标志的空间经济组 织基本形成
1949 年以 来 ， 我 国 有 计 划 地
进行了大规模的国土开发和区域 发展工作。 除“三线”建设时期外， 客观上基本符合“点-轴系统”空间 结构模式的要求。 改革开放以来， 我国的国土开发和经济布局愈来 愈在更大的空间按经济规律运行， 表现为更突出地按“点-轴系统”的 模式进行。 经过多年的发展，目前， 我国已形成了“五纵七横”的国道 主干线和“八横八纵”的铁路网，强 化了对全国性经济要素流动的组 织和运输能力，推动了我国国土空 间开发轴线的形成。 沿海轴线、长 江轴线、 陇海-兰新轴线、 京广轴 线、哈大轴线等重要开发轴线得到 进一步夯实完善，沿线城市和产业 区集聚发展，对全国产业和人口的 空间组织和引导作用不断加强，以 点-轴为标志的空间经济组织基本 形成。
（四）主体功能区规划贯彻落 实显现诸多问题
第一，主体功能区规划对优化 开发区域、重点开发区域的具体范 围没有明确。 在实际操作中，各地 将优化开发区、重点开发区范围划 分得过大，相应地压缩了农产品主 产区、生态功能区的范围和面积。