浅议复议前置制度

湘潭大学自学考试毕业论文浅议复议前置制度专业：考籍号：考生姓名：指导老师：通信地址：邮政编码：联系电话：完成时间：目录一、行政复议前置概念及种类 (1)二、实践中的复议前置 (2)三、行政复议前置制度利弊分析 (4)（一）不利于救济的实行 (4)（二）提高了相对人的经济负担 (4)（三）设置权上的缺陷 (5)（四）理论与实践的不统一 (5)（五）易使相对人产生疑虑 (5)四、行政复议前置制度的完善 (6)（一）符合行政复议制度发展的趋势 (6)（二）复议前置制度设定权的问题 (7)（三）可操作性有待完善 (7)五、结束语 (7)浅议复议前置制度摘要：行政复议与行政诉讼是我国目前行政救济和化解行政争议的主要途径，复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。

根据我国现行法律规定，赋予当事人对行政复议和行政诉讼的选择权是一般原则，而强制的行政复议前置则是例外情况。

而关于复议前置的具体规定仅散列于一些特别法律、法规中，缺乏系统规定，哪些情形属于复议前置，其内涵及外延如何界定，实践中存在不同看法。

同时，复议前置制度存在的理论依据和在实践中发挥的作用也存在着诸多值得质疑之处。

为此，本文以两个案例作为样本，对复议前置具体适用、制度利弊、改革与完善等有关问题进行分析，以期更好地保护行政相对人的权益。

关键词：行政复议复议前置行政救济一、行政复议前置概念及种类行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。

目前我国法律规定的行政复议前置包括：1.对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。

对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

2.公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。

3.纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。

4.被审计单位对审计决定不服的，应当在收到审计决定之日起15日内先向上一级审计机关申请复议，不能直接向人民法院起诉，这就是审计行政复议前置的规定。

5.治安管理处罚上级公安机关裁决前置。

6.专利复审委员会复审前置。

二、实践中的复议前置案例：2003年12月19日，某省P市政府作出《关于撤销S公司P国用[1995]字第9301158号〈国有土地使用证〉的决定》，2004年2月11日，P市政府将P国用[1995]字第9301158号《国有土地使用证》项下的争议土地给Y公司颁发了P国用（2005）字第C20050148号《国有土地使用证》。

S公司于2006年3月29日知道上述土地发证情况后，于同年4月10日向一审法院提起行政诉讼，一审法院判决撤销P国用（2005）字第C20050148号《国有土地使用证》。

P市政府不服上诉，二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由，裁定撤销一审判决，驳回S公司的起诉。

为此，S公司于2007年1月19日收到二审裁决书后立即向某省政府申请行政复议，请求撤销P国用（2005）字第C20050148号《国有土地使用证》。

以上是涉及到复议前置的典型案例，根据《行政诉讼法》第三十七条和《行政复议法》第十六条的规定，复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。

因此，公民、法人或者其他组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后或者复议期满后才能起诉。

也就是说，复议前置将复议作为提起行政诉讼之前所必须经过的程序，从而对行政相对人的双向选择权作了限制。

土地等自然资源权属行政确认案件适用复议前置，缘于《行政复议法》的规定，该法第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。

最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）批复作了进一步明确：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。

”实践中，对案例涉及的土地登记发证行为是否属于复议前置范围，存在不同意见。

一种观点认为，土地登记发证行为与县级以上人民政府对土地所有权或使用权争议的处理决定，均属于土地行政确认行为，依法应当适用复议前置。

其理由：按照法律规定，行政机关确认土地所有权和使用权有两种形式：第一种是直接确认的形式。

即由行政机关依法直接或依当事人申请确权的行为，如《土地管理法》第八条规定：土地所有权，除由法律规定为集体所有的农村土地或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有；第十一条规定：土地的所有权和使用权由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权。

这些权属证书是行政机关确认所有权或使用权的标志，因此，土地登记发证行为属于行政确认，依法应复议前置。

第二种是因土地权属发生争议，由行政机关进行处理并确认权属的行为。

如《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协调解决；协商不成的，由人民政府处理。

因此，县级以上人民政府针对土地所有权或使用权争议所作出的处理决定也是一种土地确权行为，属于行政确认。

另一种观点认为，土地登记发证行为属于行政许可，不属于行政确认，依法不应适用复议前置。

其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政审判庭就甘肃省高级人民法院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》所作出的答复（2005行他字第4号）认为，最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。

有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。

据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。

因此，土地登记发证行为属于行政许可行为，而不是行政确认行为，依法不应适用复议前置。

本人认为，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定以及最高人民法院的批复，只有自然资源权属行政确认案件，才属于复议前置范围，而自然资源权属行政许可、行政裁决等行为，均不应适用复议前置。

土地登记发证行为属于行政确认，依法适用复议前置，土地权属争议处理则属于行政裁决，不适用复议前置。

因此，上述两种观点均有失偏颇，混淆了行政确认、行政许可、行政裁决三者的关系。

具体分析如下：根据《土地管理法》第十一条的规定，土地的所有权和使用权由县级以上人民政府对土地登记造册，核发证书，确认土地所有权和使用权。

由此可见，政府颁发土地使用证的行为是确认土地使用权的外在表现形式，属于土地行政确认行为，不具有行政许可性质，依法属于复议前置情形。

对此，国务院法制办公室关于行政许可法有关问题的解答（二）也明确认为，国有土地使用权登记、农村宅基地证颁发，是产权登记，不是行政许可。

因此，案例二中P市政府颁发国有土地使用证的行为，属于行政确认，应当适用复议前置。

《土地管理法》第十六条规定的县级以上人民政府针对土地所有权和使用权争议所作出的行政处理决定，属于行政裁决行为，不属于复议前置。

“行政机关对土地权属纠纷的行政处理是一种居中处理行为，带裁判性质，是依申请而为的行为，不具有主动性，并且处理行为并不为处理方带来民事性质上的利益，所以不应适用《行政复议法》第三十条第一款。

”这也与《土地管理法》相关规定的精神相吻合，该法第十六条第三款就明确规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

”所以，根据现行法律规定，案例二中关于政府颁发国有土地使用证的行为，属于行政复议前置；案例一中关于政府撤销国有土地使用证的行为，不属于行政确认，不应适用复议前置。

由此可见，行政复议制度的设置存在着一定的欠缺，给行政相对人的维权带来了诸多不便。

三、行政复议前置制度利弊分析对于特定的行政争议，设置复议前置程序的立法初衷主要基于以下几个方面的考虑：一是可以降低相对人的诉讼成本，减轻讼累。

由于行政复议本身具有高效、便捷、低成本等优势，如果行政相对人首先通过行政复议程序可以解决行政争议，就能够更加高效地保护自己的合法权益，也可以“避免司法程序不必要和不合适宜地干预行政程序。

”一些由行政权来管理的事务，司法权的过早干预，则会使问题的解决变得更加拖延和复杂，而行政复议前置的设立使一些行政争议化解在行政机关内部，不仅维护了行政机关的社会公信力，也提高了争议解决的效率，降低了争议解决的成本。

二是有利于行政机关的内部监督，及时发现和纠正错误，使行政机关执法行为得到进一步规范。

三是有利于利用行政机关的行政专业知识和管理经验方面的优势迅速解决具有专业性的行政争议。

四是有利于减轻法院的诉讼负担，“确立行政复议先行处理原则，可以使大量的这些行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的行政争议案件。

”复议前置制度自从确立以来，虽然在降低争议解决成本、强化行政机关内部监督等方面取得了一定的效果，但由于这个制度存在诸多弊端，无论在理论还是在实践中都存在诸多问题，招致越来越多人的批评和质疑，改革和完善复议前置制度的呼声也越来越高。

本人认为，复议前置制度存在的主要弊端有：（一）不利于救济的实行复议前置剥夺了行政相对人在行政争议发生时选择救济方式的权利，提高了行政诉讼救济的门槛。