论我国行政复议制度之改革与完善

论我国行政复议制度之改革与完善

当一个制度的缺陷阻碍了其本身作用的发挥以及对其他制度造成危害，那么这个制度就有改革的必要了。我国现行的行政复议制度正是如此。就目前的情况而言，行政复议制度的缺陷是显而易见的，因此，行政复议制度进行司法化改革是十分必要的。

第一，行政复议法的规定导致了我国行政复议机构的设置明显缺乏独立性。

根据《行政复议法》规定,我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。首先，由于复议机构隶属于复议机关,其并不拥有最终意义上的决定权,在具体承办复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，从而无法保证在复议审查中的公正、中立的立场。其次，这些部门并不是专一进行复议审理的机构，它们除复议职能之外还兼有其它的职能。行政复议机构一方面要承办复议案件,另一方面还担负着大量的、琐碎的行政管理工作和法制工作,导致其不能专心办案,也必然影响办案的专业性。由于立法上明确了行政复议的非司法化，因而复议机构的独立性就不为人们所重视，使得这些机构虽然担负着裁决纠纷的职责，却无法保证其独立的地位。

第二，复议审查的书面审理减少了复议当事人参与的机会，侵害了当事人的知情权、申辩权；使办案人员有可能进

行暗箱操作，影响行政决定的公正；并且无法核实证据的真实性和合法性。还有过于行政化的程序,使行政复议的办案过程极不规范,用办文的方式办案,用请示汇报替代案情分析和讨论,影响案件处理的公正性。

第一，《行政复议法》规定行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出复议决定，比行政诉讼作出第一审判决少用30日的时间。然而，行政复议主要程序在行政复议机关内部之间运作，坚持的是行政机关层层请示、汇报、审批的办事规则，形成复议决定一般要经复议办案人员建议、复议处长意见、法制机构领导意见、复议机关领导批准等环节。审批就要逐级批，不能越过哪一级。如果某主要领导去外地学习或开会等，只有等待。所以，有些案件在60日内难以结案，至于5日内立案的要求则更使法制机构勉为其难，行政复议及时的原则难以体现。

第二，《行政复议法》第32条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者上级行政机关应当责令其限期履行。”该法第37条对于被申请人不履行复议决定的情形又明确了各种法律责任。然而，作为行政复议机构以及有些行政复议机关并无权处置有关责任人，又无强制执行权，行政复议机构仅有的向有关机关的建议权也是“位卑言轻”、难有实效，使得复议决定尤其是一些撤销、变更、责令履行

法定职责的复议决定执行困难，行政相对人的权益难以保障。对于上级部门作为复议机关的复议决定执行困难的问题更为明显。因此，我国应当进行行政复议制度司法化改革，保证复议结果的公正性，保障司法对复议决定的尊重。

第三，作为行政复议机关的各级人民政府内部复议人员普遍存在人手少、素质难适应的问题。素质上的不适应，不仅是人员自身的原因，也有在现行体制的因素。目前，县以上政府所属行政部门均在50个左右，发生的行政纠纷都可以到本级政府复议，政府复议机构实际上成为一个高度综合的裁判机构。而社会分工越来越细，各类行政纠纷涉及的专业性、技术性问题越来越强，各式各样的行政纠纷也越来越多，仅靠政府现行的不区分专业的复议体制难以应对，政府复议人员即使自身法律素质再强，也难以适应新的要求。

第四，群众基于“部门保护主义”的忧虑和便利的考虑，绝大多数的以部门为被申请人的复议案件选择向同级人民政府申请行政复议。一方面造成各级政府法制机构复议任务过重，尤其是县级政府法制机构因其大多为县政府办内设机构，无专门的复议科，复议力量单薄，无法保证复议审查的质量。另一方面，各级政府组成部门的法制机构无复议案件或很少的复议案件，造成人力资源的浪费。这种忙乱不均的现状，造成复议制度公正审查和行政效率大打折扣，从而影响行政复议维权纠错功能的发挥，难以体现复议立法便民、

利民的初衷。

第五，由于过于强调“行政效率”,《行政复议法》的条文设计相当简略,许多问题甚至没有做任何规定,从而导致行政相对人的合法权益很难得到充分保护。例如,对于行政复议的范围、合法性与合理性全面审查的标准、规范性文件的审查标准、证据规则等,行政复议法均规定得非常原则,实践中缺乏可操作性,造成行政复议机构在处理案件过程中无所适从,影响复议工作的开展。

综观上述缺陷，我认为我国有必要进行行政复议制度司法化改革。

行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物,司法化特点也体现在域外很多国家和地区的行政复议制度当中。各国行政争议解决体制主要有英美法系的双轨制模式和大陆法系的行政委员会模式。英美国家行政争议解决是双轨制解决，即行政争议由行政机关先行解决，再由普通法院解决。大陆法系的韩国和我国台湾采用的是行政委员会的模式，体现了向司法化的转变。行政复议制度司法化模式在韩国及我国台湾地区的成功运用,对我国有着非常有益的借鉴和启示意义。而且从我国的法律文化背景看来，行政审判比起司法审判在我国目前国情之下更具有可操作性和改造的可能性，也更能为一般群众所接受。从韩国的行政复议制度和台湾诉愿制度中吸收独立的审议委员会制度不失为一个迅速

提高复议机关独立公正性的好办法。因为对我国目前复议制度抨击最为强烈的莫过于我国复议制度的不独立和不公正的现状。而实际上，我国也已经具备了引进国外的行政复议体制从而进行国内行政复议制度司法化改革的条件：依法治国方略的实施，为建立一个更加公平、公正的复议体制奠定了思想观念基础。制度或体制的创新，最大的障碍莫过于陈旧的、传统的思想观念。从我国历史来看，行政权的高度集中延续了几千年，人治观念根深蒂固。而行政复议体制的改革涉及行政分权问题，更新观念是首位。好在改革开放二十几年来，我国在加速经济建设的同时，民主与法治建设日益发展，依法治国作为治国方略也已被载入宪法，依法治国、依法行政的重大意义已越来越为各级领导和广大公民所认清。在此前提下，借鉴和引入国外行政复议体制，建立一个更加公平、公正的行政纠纷裁决体制，可以说是顺应依法治国的需要，也是广大公民的愿望。

行政复议制度的不断完善，为引入国外体制积累了经验。我国行政复议制度创立于20世纪90年代初，当时国务院发布了《行政复议条例》，该条例正式对行政复议有关制度作出了规定，1994年对该条例进行了重新修订，1999年公布施行《行政复议法》。国家从立法上不断完善行政复议制度。有的省、市以地方性法规或政府规章的形式进一步健全行政复议制度。各行政复议机构通过十余年的办案实践，不仅积