税务稽查管理的实施策略分析

第五章税务稽查审理本章主要阐述税务稽查审理（以下简称稽查审理）的程序、容、具体操作实务以及税务行政处罚的适用等容。

通过本章的学习，有助于稽查人员熟悉稽查审理的基本程序和工作容，掌握证据的审查判断方法，掌握税务行政处罚的法定程序和具体运用。

税务稽查审理的工作流程：图5-1 稽查审理流程图第一节稽查审理的实施稽查审理是指税务机关的专门机构按照规定的职责和程序，对稽查终结的涉税案件依法进行审核和作出处理决定的过程。

稽查审理是税务稽查必不可少的环节，对于保证稽查局依法行使职权，保证税收案件的查处质量，确保对各类税收案件处理的公正、公平，保护公民、法人和其他组织的合法权益等都有具有十分重要的作用。

一、审理受理稽查审理受理是指稽查审理部门接收稽查实施部门提请审理的涉税案件并进行登记的工作过程。

（一）条件审核稽查实施部门在将案卷移交审理部门时，应填写《税务稽查案件提请审理书》。

审理部门在接到稽查实施部门提请审理的涉税案件时，首先应对案卷是否符合审理条件进行审核：1.审核涉税案件调查是否终结。

对调查尚未查结、稽查人员未制作《税务稽查报告》、涉税事项尚未有结论等案件，审理部门均不予受理。

对审理部门退回补证的案件，稽查实施部门未作出补充稽查报告的，审理部门也不予受理。

2.审核涉税案件是否按照规定进行立案。

未经立案查处的案件，审理部门应审核是否符合不立案的标准，对达到立案标准但未立案的，应敦促稽查实施部门补办立案手续后再提请审理。

（二）案卷审核审理部门在接受案件时，要对稽查实施部门提交的税务稽查案卷容是否与提请审理的容相一致，税务稽查案卷是否已经经过整理、归纳，移交的资料是否完整、齐全，有无短缺、遗漏加以审核。

对不符合提请审理要求的案件，审理部门应退回稽查实施部门补正后再送审。

（三）受理手续稽查实施部门送审的案件全部符合审理要求，审理部门必须受理。

稽查实施部门送审时应填写交接单；送审、接收双方人员应认真核对案件资料的名称和份数。

并在交接单上签名盖章，明确责任。

对稽查实施部门送审的案件，审理部门应及时登记审理台账，进入待审理阶段。

（四）人员确定审理部门应确定专人负责案件的审理。

在进入审理前，审理部门必须先确定审理人员，这是审理实施的前提。

审理部门负责人认为审理人员与案件有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理的，应及时调整审理人员。

审理人员认为自己与本案有利害关系或近亲属关系的，应申请回避。

二、审理围根据税务稽查查处分离的规定，案件的审理围包括：（一）经稽查局批准立案稽查且已实施完毕的案件；（二）经税务稽查实施后，认定被查对象有税收行为，但未达到立案标准，决定不予立案且已实施完毕的案件；（三）经税务稽查实施后，未发现稽查对象有违反税收法律法规行为的案件。

三、审理程序稽查审理程序是指法律法规规定的稽查审理方式、顺序和时限。

案件的审理过程，一般按照审理受理、审理人员安排、审理实施、在规定的期限作出审理结论的程序进行。

在具体实践中，稽查审理根据案件的具体情况通常分为三个层次：（一）对一般性案件由稽查局设的审理部门指定专人进行审理，制作《稽查审理报告》，报稽查局长审定。

（二）对涉案税额达到一定标准的案件以及疑难案件，由审理部门提请稽查局集体审定。

（三）对重大案件以及稽查局难以确定的疑难案件由稽查局提请税务局案件审理委员会审定。

四、审理容实施审理时，审理人员应当认真审阅《税务稽查报告》及所有与案件有关的案卷资料，并对容进行确认。

稽查审理的客体是税务稽查实施认定的涉税事实，其职责是对《税务稽查报告》中认定的被检查主体、涉税事实、主要证据、案件定性、有关数据、相关的证据资料、运用法律法规及其稽查过程中的法定程序、手续等进行审理并予以确认（涉税案件审理容见图5-2）。

图5-2 稽查审理容图稽查审理的容主要包括：（一）稽查对象主体审查对稽查对象主体主要审查《税务稽查任务通知书》、《税务检查通知书》、《税务稽查报告》等税务稽查文书中稽查对象的名称是否准确、完整、一致。

（二）程序是否合法对程序主要审查以下容：1.程序的合法性在稽查审理时，首先要审查确定税务稽查对象的程序是否合法；其次要审查稽查实施环节是否符合规定程序，各要件是否有效、完备。

如《稽查工作规程》规定，调取稽查对象的账簿资料时，应送达《调取账簿资料通知书》，并当场填制《调取账簿资料清单》；在实施稽查时，要先取得确凿的证据材料，定性后制作《税务稽查报告》，而不能定性在前，取证在后。

因此，要通过稽查审理，确保税务稽查实施符合法定程序。

2.手续的完整性审查法定手续，是要审查稽查实施过程中应办理的相关手续是否符合规定和要求。

《税收征管法》及其实施细则、《稽查工作规程》对调取账簿资料、调查取证、检查纳税人、扣缴义务人在银行存款、采取税收保全措施和强制执行措施等应办理的手续都作了严格的规定。

因此，要通过稽查审理，保证各项应办理的手续都能符合规定，保证案件的查处质量。

3.程序的时效性审查程序的时效性，主要是审查稽查实施过程中是否按照法定时限完成相关的事项。

行政法律法规对行政程序的时限都有明确的规定。

如《税收征管法实施细则》第八十六条规定，调取以前年度的账簿及有关资料须在三个月完整退还，调取当年度的账簿及有关资料须在30日退还。

（三）事实是否清楚事实清楚，是指《税务稽查报告》所认定的涉税事实必须真实、具体、准确。

值得注意的是，此处的“事实”是指“法律事实”，而不是“客观事实”。

“客观事实”是一个哲学概念，是指为人的认识所反映且不依人们的意志为转移的某一事件的客观容；而“法律事实”是一个法学概念，是指法律规所确认的，足以引起法律关系产生、变更和消灭的情况。

事实上，我们可以把某一具体事实看作客观事实与法律事实的重合体，由于时间的不可逆性，在不可能百分之百地复原案件客观事实的情况下，只要稽查人员能够依靠合法取得的证据，证明涉税案件中引起税收法律关系产生、变更和消灭的法律事实，即可达到为涉税案件定性的目的。

司法实践中，各级人民法院在审理行政诉讼案件时就是“法律事实”作为裁决依据的。

因此，稽查审理的主要工作就是认定涉税案件的法律事实是否清楚。

如果涉税案件当事人实施了税收活动，必然要采取各种手段，必然要涉及相关的单位和人员，必然要产生的后果，必然会留下相关的痕迹。

这些手段、单位和人员、后果和痕迹构成了当事人税收的客观事实。

而当事人客观存在的税收事实能否得以认定，关键看稽查人员能否获得合法、完整、充分、确凿的证据来证实当事人的行为是否符合法律法规规定的税收的构成要件，即其税收的法律事实是否存在。

因此，这就要求审理人员要按照法定的程序、标准，运用逻辑法则、自然法则和经验法则对各类证据的有效性及主要事实发生的时间、地点、情节、后果、责任、原因等逐一予以确认，然后以有效的证据判定案件的事实（即法律事实），最大限度地实现公正，让法律事实尽可能地符合客观事实，保证审理确认的涉案事实真实、清楚、可靠。

（四）证据是否确凿认定案件事实，必须有确凿的证据。

证据确凿，就是说证据要合法、完整、充分、有效，并足以支持所证明事实的存在。

因此，稽查审理时要认真审核证据与事实之间、证据与证据之间、主证与佐证之间的逻辑关系以及证据的合法性、有效性、关联性，保证证据确凿有效。

（五）数据是否准确数据可以从量的方面来反映某一事物的真实性。

涉税案件的事实一般都可以通过大量的数据反映出来，这些数据包括客观事物的数量多少，现象之间的数量关系，数量变化的规律以及事物性质变化的数量界限等。

稽查实施环节中，由于征纳双方主客观方面的原因，稽查人员获取的数据不一定全部真实有效，这就要求审理人员必须根据有关数据之间的逻辑关系，对反映案件事实的所有数据逐项加以验算核实，做到准确无误。

对计税依据主要审查数据的来源是否合法，手续是否完备，分类是否准确，汇总数据统计是否正确，是否符合相关税种征税围的规定等。

对税款计算主要审查税种确定是否正确，适用税率是否准确，已缴纳税款的统计是否正确，应补缴税款的计算是否正确等。

（六）适用法律是否准确适用法律法规是否准确，关系到案件的正确定性处理，也是稽查审理的主要容。

在稽查实施过程中，由于立法的原则性和执法的复杂性，以及稽查人员对法律法规理解上的差异等因素，往往可能导致适用税收法律法规不当。

因此，在审理时，要认真审核用以认定和处理涉税问题的法律法规依据，保证法律法规运用的准确性。

审查适用法律法规主要包括：一是适用的法律法规是否完整引用；二是引用的法律法规是否正确；三是是否规引用法律法规，是否列明法律法规的名称和相关的条款；四是法律法规的位阶引用是否符合要求，有上位法的是否先引用上位法等。

（七）资料是否齐全稽查审理所需资料主要包括税务文书、证据材料及其他材料三类。

在提交审理的资料中，税务稽查报告和证据材料是案件资料的主体部分。

尤其是证据材料，既包括认定案件事实的证据，也包括否定案件事实的证据；既有实物证据，也有言词证据。

证据材料繁多复杂，是资料审理的重点。

提交审理的其他资料，如程序性资料（来往文书等）也是审理资料的重要组成部分，亦应审理清楚。

总之，在审理时必须注意，与案件有关的所有资料都要做到完整齐全，合法有效。

（八）文书是否规税务稽查文书记录了稽查实施的全过程，反映了稽查执法的规程度。

对文书的审核主要包括：一是法律法规规定在税务稽查各环节应使用的稽查文书是否完整地使用，是否完整地归入稽查案卷；二是是否规地制作稽查文书，如书写是否清晰、容是否完整、表述是否准确等；三是使用的稽查文书是否符合有关规定的要求等。

（九）处理意见是否得当拟定的处理意见是否得当，主要是审查稽查人员提供的《税务稽查报告》对案件的定性是否准确，提出的处理意见是否恰当。

案件定性即认定稽查对象涉税事实的性质，是处理案件的关键。

对不同性质的涉税问题，有不同的处理规定。

只有定性准确，处理才能得当。

认定涉税案件性质的依据主要包括：一是证据确凿的法律事实；二是有关的税收法律法规等。

审理税收案件处理意见的依据主要包括：一是认定的性质；二是行为的情节和造成的后果；三是稽查对象在行为中应承担的责任等。

除此之外，在提出处理意见时，还应参考其他因素，如稽查对象以往执行税法的表现；稽查对象对其事实的认识态度和改正错误的表现等。

因此，在案件审理时，要认真审核税务稽查实施时认定的税收性质和处理意见，做到定性准确、处理得当。

五、证据的审理证据是税务稽查结论和税务处理的基础，是税务稽查工作质量的重要保证。

因此，认真审理证据，对维护国家利益和保护纳税人合法权益具有非常重要的作用。

（一）证据审理的基本方法证据的审理就是运用适当的方法对证据的关联性、合法性、真实性进行审查，确认可以作为定案依据的真实、合法、有效证据，排除不能作为定案依据的虚假、无效的证据。