论建立健全我国的农业保险制度_国外农业保险模式的借鉴

论建立健全我国的农业保险制度

—国外农业保险模式的借鉴

黄英君

摘　要：国外农业保险发展的多种模式，启示我们应以国情为基础，借鉴国外先进经验，建立健全我国的农业保险制度。要健全农业保险立法，在政府的支持下建立政策性业务商业化运行的模式，设立农业巨灾专项风险基金，推动多渠道、多经营主体的组织形式开展农业保险业务，并构建农业再保险体系，以农业保险的发展切实地为“三农”服务，促进国民经济的协调均衡发展。

关键词：农业保险；模式选择；农业风险；制度创新

中图分类号：Ｆ８４０．６６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３－０１８６（２００５）１２－００１５－０４

作者简介：黄英君（１９７９－　），男，河南商丘人，西南财经大学保险学院，博士生（四川成都　６１００７４）。

重庆社会科学

２００５年第１２期（总第１３２期）

Chongqing Social Sciences 引言

农业是国民经济的基础，同时又是个充满风险的弱质产业。我国农业生产一直承受着自然与市场的“双风险”，而农业保险发展滞后，严重制约了我国农业生产的发展。要真正巩固农业的基础地位，保证国民经济健康稳定的发展，必须加强对农业保险的研究，采取各种切实可行的保障措施，建立较为完善的农业保险制度。党中央、国务院曾多次表达了对农业保险的关注，党的十六届三中全会指出，要依法保障农民对土地承包经营的各项权利，农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，逐步发展适度规模经营。这一决定无疑对发展农业保险有深远的意义。中国保监会有关负责人也曾多次表示了应积极发展农业保险。２００４年３月１日，中国保监会正式批准上海安信农业保险股份有限公司筹建。２００４年７月１３日，由吉林通化钢铁集团等５家省内企业共同发起设立，总部设在长春的吉林安华农业保险股份有限公司宣告成立。显然，中国已经从各个层面加大了建立与健全农业保险制度的步伐。世界上各个国家都十分重视农业保险。各国政府把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分，来稳定农业生产，增加农民收入。本文尝试总结了目前世界各国农业保险制度模式的基本特征，以期能借鉴世界各国农业保险有益经验，立足国情建立和健全我国农业保险制度，更好

地为“三农”服务做好准备。

一、世界各国发展农业保险的制度模式世界上约有４０多个国家推行农业保险。由于农业风险的相对集中性、风险损失的相对严重性、风险承担者的分散性、风险的明显区域性等特点，以及农业保险的“准公共物品”的特性，许多国家采用了政府与市场相结合的方法，即国家通过设计合理的运行机制、提供必要的政策扶持（主要是经济、法律上的支持），使国家（各级政府）、企业（保险公司）和农民个人三者之间的利益在开展农业保险的过程中相互协调：国家通过支持保险公司开办农业保险，来实现发展农业以稳定和促进国民经济发展的社会目标；保险公司通过开办农业保险，实现获得经济效益的企业目标；投保农民个人则是农业保险的直接受益者，以少量的保险支出获得比较稳定的生产收入，把农业风险转嫁出去。

根据世界各国发展农业保险的历史、特点、操作方式、地域特征以及法律制度、社会、经济等特点，形成了以美国、加拿大、前苏联、日本、法国、德国、斯里兰卡、菲律宾等国农险制度为典型代表的制度模式。一般地，从保险体制和组织机构来看，农业发展保险模式可以归纳为以下几种：

（一）以政府为主导的政策性农业保险模式该模式的主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险为主，以美国、加拿大为代

本文系国家社科基金项目“中国农业保险发展机制与模式研究”（批准号：０３ＢＪＷ１０６）课题的阶段性研究成果。

表，也可以称为美国、加拿大模式（简称美加模式）。至于美国，有时也可称为国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式。在该模式下，政府采取认捐方式出资组建官方的农作物保险公司，免除一切税赋并对经营管理费用提供一定的补助。农作物保险公司直接经营政策性农业保险，原则上农民投保自愿，但也有促使农民投保的强制条件。在这种模式下，由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，其职能主要有两个：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大限度的分散，维持国家农业生产稳定；二是补贴各省、市、区农业保险的亏损，这种补贴不同于一般的民政救济，它是一种差额补贴，专业性的农业保险公司、一般的保险互助合作社或愿意经营农业保险的其他商业性保险机构，可以按低于农业风险的实际费率来承保，当赔付率超过一般赔付率时，由国家再保险公司来补足，所以这是一种差额杠杆撬动机制，既可以保证农民以可以接受的费率参加保险，又可以撬动一般的保险机构以不少于社会市场利润率的水平来承保农业风险。由于它发生作用的范围是参加了保险的人，因而也就调动了被保险人、保险人双方的积极性。在这里，国家是通过差额调节来保证农业保险发展。

（二）以政府为主导的社会保障型模式

这种模式以前苏联为代表。政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金及大量的管理费用也可称为政府垄断模式。其主要特点有：１．保险组织形式主要是由国有保险公司经办，以集中统一的国家农业保险机构（在前苏联是国家保险局）对全国农业保险实行垄断性经营；２．保险实施方式主要是实行强制保险与自愿保险相结合的方式，但以强制保险为主；３．农业保险发展的起伏很大。尽管这种政府垄断模式在苏联解体之后几近消失，但讨论该模式并非没有现实意义。前苏联自１９２２年就开始发展农作物一切险，在近６０年的实践中，创造出一种比较独特的农业保险制度模式。对无论国有、集体农业企业、个体农民的主要财产—农作物、饲养动物、建筑物、设备机械、运输工具、产品以及原料等，统统实施强制保险。但也开办自愿保险项目，以弥补强制保险承保范围和保额的不足。采用这种模式的国家除前苏联外还有一些东欧国家，如罗马尼亚、波兰、东德等，但在发生苏联解体和东欧巨变之后，已渐近消失。

（三）西欧的政策优惠模式

这种模式由相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但对农业保险给予税收等政策优惠，有时也称为民办公助模式。一些欧盟国家，如德国、法国、西班牙、荷兰等，主要采用这种模式，大洋洲的澳大利亚也采用这种模式。其特点是由私营公司、部分相互保险公司经营农业保险，但一般只经营雹灾、火灾和其他小的灾害保险。欧洲农业互助合作保险组织依附的基础是各种农业生产者合作组织，其中以德法农业互助保险的做法比较典型。但由于这种模式存在很大的弊端，目前欧盟许多国家正在考虑改变这种制度模式，建立类似美加模式的农业保险制度。

（四）日本的民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持模式

这种模式采用在政府支持下的相互会社进行投保、理赔，因此，也可称为政府支持下的相互会社模式。根据《农业灾害补偿法》，日本的农业保险组织形式采用“三级”制村民共济制度，即市、町、村直接承办各种农业保险业务的农业共济组合、承担农业共济组合分险业务的都道府县共济联合会、承担各共济联合会再保险的全国农业保险协会，三重风险保障机制，将农业风险在全国范围内分散。１９５２年，日本还建立了以各府农业相互救济协会联合会为成员的“农业相互救济基金会”，以通过联合会筹集资金，保持各种农业保险业务收入和支出在一个较长时期内的平衡。主要有以下特征：（１）由民间的保险相互会社—市、镇、村农业共济组合和都、道、府、县农业共济组合联合会经营农业保险业务，中央政府通过农业再保险特别会计账户和国家保险协会等渠道为其提供再保险；（２）实行法定保险和自愿保险相结合；（３）农业保险的利益从长远来讲是外在的。

（五）国家重点选择性扶持模式

该模式主要以亚洲一些发展中国家为代表，如斯里兰卡、菲律宾、泰国、印度、巴基斯坦、孟加拉国等国，也包括中南美洲一些发展中国家，如巴拿马、巴西等。这种国家重点选择性扶持模式主要以亚洲发展中国家为代表，所以又可以称为亚洲发展中国家模式。其特点主要有：（１）大多数国家的农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供，组织形式主要是联合共保或政府参与；（２）保险险种少，涉及范围小，且保险责任范围较为狭窄。由于多是试验，主要承保农作物而很少承保畜禽等饲养动物，而且农作物也只是选择本国的主要粮食作物，如水稻、小麦，泰国和印度等国还有棉花，其目的就是确保粮棉生产的持续、稳定；（３）参加农业保险都是强制性的（孟加拉国除外），并且这种强制一般都与农业生产贷款相联系，只是建立这种联系的方式有区别。有的国家（如斯里兰卡）规定，凡种植被保险的粮食作物都

要依法投保；有的国家（如泰国、菲律宾、印度）只对那些种植被保险农作物并且申请到这种农作物生产贷款的农户实行依法强制投保。

二、世界各国农业保险制度模式的基本特征

纵观以上农业保险的制度模式，各国政府都对经办农业保险给予了法律上的支持、经济上的优惠以及行政上的保护，就不同国家而言，它们开办农业保险又各具特色。但我们依然不难总结出世界农业保险模式的一些基本特征：

（一）国家重视，政府支持，地方配合

１．具有强有力的立法保障。农业保险的发展是以法律法规的完善为基础的。农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。

２．农业保险的发展具有一定程度的强制性，立法都相对健全。美国的农业保险原则上实行自愿保险，但由于１９９４年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。日本通过法律明确规定，对具有一定经营规模的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保险。

３．政府提供一定比例的保费补贴。美国保费补贴比例因险种不同而有所差异，２０００年平均补贴额为纯保费的５３％（保费补贴额平均每英亩为６．６美元）。其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为４０％。日本保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高。水稻补贴７０％（费率超过４％），早稻最高补贴８０％（费率为１５％以上），小麦最高补贴８０％。政府对农业保险的经营者提供业务费用补贴。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供２０％至２５％的业务费用（包括定损费）补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。

４．基本上都有行政保护。农业是一个准公共部门，农业保险的发展具有极强的公共性和外部性，因此，建立对农业的支持保护体系需要探索建立政策性农业保险制度，并实施对农业保险的一定程度的行政保护。从世界范围看，建立有政府支持的政策性农业保险制度是农业保险发展的必要。但是并不意味着必须实行由政府直接经营和管理的模式。当然，在发展农业保险的过程中，同样需要重视效率和效用，简单地强调行政保护只能挫伤其他相关部门的积极性，最终制约和阻碍农业保险功能的发挥。

５．政府对农业保险提供再保险支持。农业保险的保险人，把千千万万家农户转嫁来的农业风险责任集合于一身，按照大数法则原理和保险经营规律，必须通过再保险方式，在更大范围内分散风险，分摊损失，在农业风险频繁发生的情况下，农业再保险显得更为重要。国外农业保险都以各种再保险组织进行分保。美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。

（二）各国农业保险主要以收支平衡为主要经营目标

世界各国发展农业保险的主要目的都是为了保护弱势群体—农户的合法权益，在农户收入具有一定局限性的情况下不可能以赢利为主要目的，而是从社会效益的角度来考虑，维护社会的稳定，经济效益退居次要位。当然，不能仅仅考虑社会效益而完全忽略了经济效益，否则，农业保险将会背负更多的包袱，无以为继。因而，农业保险只能以平衡收支为主要经营目标，既保障了农户的合法权益，又使得农业保险得以健康持续地发展。

（三）各国农业保险的制度模式不尽相同，各有千秋

由于世界各国的发展历史、经济制度、社会制度、立法结构等方面都不尽相同，农业保险发展方面也就存在很大的差异。国外农业保险组织形式有政府组织、合作组织、私营公司、公私合营股份公司等，但农业保险的特殊性决定了农业保险市场的垄断性或低竞争性。纵观世界各国农业保险发展模式，农业保险经营主体应实行多元化的组织形式，即便是同一种模式，在各个国家又有所侧重，不完全雷同。

三、我国农业保险发展的基本状况

我国是一个农村人口占总人数８５％的农业大国，也是世界上自然灾害最为严重的国家之一。“九五”期间，全国农作物受灾面积平均每年达７．６６亿亩，成灾面积４．１３亿亩，占播种面积的１８．８％，因灾损失粮食７６０亿斤，损失棉花５１万吨，损失油料２８９万吨。农业自然灾害严重威胁着我国农民正常的生产和生活。２００２年，农业保险保费收入仅为农业生产总值的０．０４％，占全国财产保险保费收入的８．８２％，占总保费收入的０．６％，农业保险的险种不足３０个。这就是我

国农业保险与农业发展和农村经济建设对保险的需求极不相称的现状。

从１９８０年到２００２年，农业保险总计承担保险金额约８８００亿元，保费收入９７．７６亿元，累计赔款支出８５亿元，在保障农业生产、促进农业市场化和产业化方面发挥了一定的积极作用。但远不能适应农业、农村经济发展的要求：一是规模太小，且呈下降趋势。由于农业保险成本高，没有利润可言，商业保险公司经营的农业保险业务逐年缩小，只有中国人保（ＰＩＣＣ）和中华联合（ＣＵＰＩ）试办，国内其他商业保险公司基本没有涉足这一领域。二是风险保障简单，不足以构成对农业的保护和支持。三是经营主体单一，主要是中国人保经营或由人保代理地方政府经营等，难以适应不同地区和不同农业风险保障的要求。农业保险发展形势尤为严峻，我国到了非加快发展不可的地步。

四、借鉴国际经验，立足国情，建立健全我国农业保险制度

我国农业保险发展存在很大的不足，同时也更有很大的发展空间，我们应借鉴各国有益经验，立足国情建立、健全我国农业保险制度，充分发挥其对于农村经济、社会生活的风险保障和社会管理职能，使得农业保险成为我国解决“三农”问题的利器，推动我国国民经济的可持续发展。

（一）建立健全我国农业保险相关法规，把农业保险纳入法制化轨道

立法部门要尽快制定和颁布《农业保险法》，对农业保险的经营目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以及相关机构对农业保险的监管作出明确的规定，明确农业保险的地位，并借助于税收杠杆的财政积累来补贴农业保险，将实现社会稳定作为首要目标。随着农业和整个国民经济的发展，我国农业保险制度的建立急需健全的法律体系予以保障。法律条文的明确界定和法律系统化是农业保险制度立法支持的基本体现。加快农业保险的立法，明确农业保险的政策性，以法律形式规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系，明确政府在开展农业保险中应发挥的作用和职能，从法律法规和政策制度上，保证农业保险制度的建立健全。

（二）在国家给予相应的政策扶持下，建立农业保险政策性业务、商业化运行的模式

我们应加大政府对农业保险的支持力度，建立各级政府财政、税收、金融的政策支持体系，多渠道、多经营主体（包括引进经营农业保险业务的外资保险机构）地发展我国农业保险。由于农业保险具有很强的外部性，对增进消费者福利和社会稳定具有重大作用，但它本身经济效率低下，商业保险公司不愿经营或无力经营。作为政府，应该出资建立政策性农业保险机构，象过去建立政策性银行一样，开展农业保险业务。由于农业保险的特殊性及其在保证农业稳定经营和可持续发展乃至保证整个国民经济稳定发展中的作用，国家和政府应承担起保障农业保险健康发展的责任，加大对农业保险的政策扶持，如对经营农业保险的保险公司的经营费用进行补贴，实行税收减免，以弥补保险公司经营农业保险的亏损，鼓励其积极经营农业保险，增加农业保险供给。另一方面，对农业保险投保人即农民给予保费补贴，增强其对农业保险的投保购买能力，以增加其农业保险需求。

（三）建立农业巨灾专项风险基金

巨灾专项风险基金是用以应付特大灾害发生而积累的专项基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。我国是一个农业大国，同时也面临着巨大的自然灾害，每年都会因洪涝灾害、病虫灾害、干旱等灾害遭受巨大损失，巨灾专项风险基金确实是解决当前问题的一个有效措施和手段。建立农业巨灾保险基金应从以下几个方面着手：一是国家采取财政补贴和财政拨款方式建立专项基金；二是各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款，专款专用，充实后备；三是由建立的政策性保险机构发行债券和以国家投资为主，企业、社会团体等参股方式筹集风险专项基金。

（四）农业保险经营主体应实行多元化的组织形式

农业保险经营原则应遵循市场规律，立足于市场化经营，辅以国家政策扶持（财政政策、税收政策、监管政策等）。针对我国农业保险发展的模式，现阶段我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化道路，建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司（地方性，取决于地方财力）、外资或合资保险公司（立足于引进先进技术、管理经验、高素质人才）等。在现有的基础上继续深入开展农业保险框架性研究，规划、设计总体方案；积极开展主体模式多元化的试点工作，以摸索经验，检验理论，完善方案，将农业保险实践向前推进。我国现阶段开展农业保险还是应以地方政府为依托。地方政府将根据本地区经济发展水平、地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，因地制宜地选择经营主体形式，开展农业保险。

（五）构建农业再保险体系

农业再保险的基本职能是分散农业（下转３０页）

些人主张的那样：对话平台不是由传统的伦理学所能提供的，这个平台也必须有伦理学的一般性理论来提供，但应用伦理学的一般性理论难道不是寄生于传统的伦理资源吗？

总之，应用伦理学的革命性意义是有目共睹的。但我们不能忽视这种革命性意义背后所隐藏的危机：应用伦理学的泛化产生的不仅仅是伦理学的危机，它也昭示了实证性社会科学的危机，我们可以把这种危机理解为哈贝马斯所说的“系统整合（Ｓｙｓｔｅｍ　ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ）的持续失调”，［６］（Ｐ４）我们必须借助于交往主体的理性共通来寻求解救之道，而不能使已经泛化的应用伦理学助长多元学科和多元主体间的不可通约性，要寻求“一”而不是“多”。在任何社会，伦理原则的“公度性”和普遍性的丧失，就是对人的法则的破坏，对公共理性能力的否定，也是对自律性责任的放弃。我们必须通过反思来确立某种平衡，确保作为“母系统”的伦理学和作为“子系统”的应用伦理学的适度平衡，不至于令子系统在遗传中产生太大的变异而游离于母系统的指导和控制。也就是要在广泛的应用伦理学中确立“可公度性”的“重叠共识（ｏｖｅｒｌａｐｐｉｎｇ　ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ）”。［７］（Ｐ１４１－１８４）尽管“合理”的行为主体不应该缺乏那种必要的道德敏感性，但个人或者单个应用学科认为是“合理”的东西，并非就是“理性”①［７］（Ｐ５０－５６）的，合理仅仅意味着主体理智地采取行动、接近自己的任务，而对任务或者目的本身的价值评断可能是短视的、不健全的，从科学家和伦理学家之间的持久矛盾就能看清这一点。应用伦理学必须确立在“理性”而不是“合理性”的基础上，确立在“理性的尺度”和“道德的原则”互动基础上。任何一个研究领域和研究学科最终都不能成为一种纯粹的中立学科，必须作出价值判断和伦理选择。一种应用伦理学最终追求不仅仅是组织、行业、机构负责，而是对整个社会负责，并且要对代际正义的实现负责。因为依从公共伦理原则是人的生存之道。

①　对于“合理”和“理性”两个概念的区别，康德和罗尔斯都有比较详细的论述，在他们那里，“合理”是具有很大的个体性、经验性和非公共性特征，而“理性”则具有公共性、公平合作性和绝对律令的性质。

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［７］罗尔斯．政治自由主义［Ｍ］．万俊人译．北京：译林出版社，２０００．

　（责任编辑：王黎明）

（上接１８页）保险人承担的风险责任。保险的目的在于分散风险，当保险人承担的风险过大，威胁到保险人自身的经营稳定时，保险人可以利用再保险方式，将风险在保险人间分散、转移。由于自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付率高等特点，农业保险承担风险责任的能力和赔付能力有限。在此情况下必须通过再保险方式，在更大范围内分散风险，分摊损失。在我国农业风险频繁发生的情况下，农业再保险就显得更为重要。农业保险主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性，使国内外再保险公司跟进研究利用再保险机制，制定农业再保险分保方案，分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健发展。

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（特约编辑：山　泉）