农村社区治理

青海社会科学2011年第6期

转型社会中农村社区治理困境及对策

许爱花甘诺

摘要：农村社区治理面临严重困境，主要表现为：乡镇政府越权过度干预、非法势力干扰村庄治理以及村民的政治冷漠，严重影响了农村社区的稳定与和谐。农村社区治理必须逐步由“官主导”到“民主导”，构建政府、市场和社区三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的多中心治理体制。

关键词：治理社区治理村民自治

中图分类号：C916.2文献标识码：A文章编号：1001—2338（2011）06—0165—05

作者简介：许爱花，女，南京财经大学法学院社会工作系副教授。研究方向：社会问题、社会工作。

甘诺，女，南京财经大学法学院社会工作系副教授。研究方向：社会心理学、社会工作。

20世纪80年代以来我国农村改革引致农村社会发生全面转型，带来农村经济关系和经济结构大调整。农村社会的自主性空间伴随着原有体制的解体而日渐拓增。村民自治制度的普遍推广既为农村社会发展搭建了全新平台，又为农村新权力结构服务于农村社会发展提供了可能性空间。农村权力结构内部多元权力主体的形成，为农村社区治理提供了极大可能，基层社会公共事务的管理不再是高度集权化的单向“统治”行动，而走向多元主体协同参与的“治理”实践。［1］

一、农村社区治理的理论基础：治理和社区治理

（一）治理理论

“治理”（governance）是西方政治学、公共行政学和经济学领域中的术语，“治理”原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对“治理”做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础不是控制，而是协调；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［2］“治理”与“统治”从词面上看，似乎差别并不大，但其实际含义却有很大区别。首先，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关，治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可以是官方机构和民间机构的合作；而统治的权威则必定是政府，统治的主体一定是官方的公共机构。所以，治理是一个比统治更宽泛的概念。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；治理则是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。由此可以看出，治理是一

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种区别于政府与市场的经济社会管理方式，是对现有政府和市场的替代和完善。俞可平提出“善治”的概念，认为治理的最终目标是实现善治（good governance），即良好的治理其目的是实现公共利益的最大化，其本质是政府与公民合作共同管理社会公共生活，是政治国家与公民社会间关系的时代演变，其落脚点在于权力从国家向社会的转移。［3］

治理理念可引入到社区管理体制和机制的创新实践中，形成“社区治理”概念。

（二）社区治理理论

“社区”的研究起源于西欧，1887年德国社会学家斐迪南·滕尼斯（F.Tounies）的《社区和社会》标志着社区研究的开始和社区理论的诞生。20世纪30年代中国社会学家费孝通等将英语“Commu-nity”意译成“社区”一词。社区是在一定地域范围内，按照一定规范和制度结合而成的、具有一定共同经济利益和心理因素的社会群体或社会组织。社区是公共管理的最小社会单元，最常见的社区类型是城市社区和农村社区。“社区治理”将治理域的范围界定在社区领域，是在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。它体现为在社区管理中管理权限的再分配、各管理主体间合作—互动的管理模式的再分配。“社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。”［4］社区治理的特点：一是治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；二是治理过程由行政控制转化为民主协商；三是治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。社区治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，成为国家和市场手段的补充。社区治理的目标除了完成某些特定、具体的经济和社会发展任务之外，更注重社区内部治理主体的培育和完善、社区治理主体民主自治意识的培育和提高、社区内部各种治理制度和机制的磨合，以及社区内部外部各种资源最大限度的挖掘和利用，如人力、物力、财力、政策支持等。［5］

农村社区是一种以拥有同一聚落及其周围（或附近）资源的共同所有权为基础，以对自然资源的培育、开发、利用为主要经济活动，以共同的文化和心里因素为特征，以共同的利益为联结纽带，按照传统制度和规范结合而成的地域性社会组织和社会群体。农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设，社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源，又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制，主要取决于相互的自愿合作。［6］农村社区治理，是在行政村的地理区域范围内，在各级党委、政府的统一领导和民政部门的协调指导下，由村党组织和村委会组织通过直接民主和自我管理的方式，依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量，推动农村基础设施、环境治理、社会保障和公共产品体系建设，强化各项公共管理与服务功能，加强农村精神文明建设，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。［7］

治理理论强调农村基层社会管理权力行使主体的多元化参与，要求将体制外组织资源纳入对农村基层社会管理主体的考察视野，为农村社区治理研究提供了一个新的分析框架。

二、他山之石：国外农村社区治理的成功经验

西方发达国家和韩国等后发现代化国家和地区，在农村社区建设的过程中，既注重调动社区内部的力量，充分发挥农民个体以及各种农民组织的积极作用，又通过政府的政策引导和财政投入积极扶持农业和农村社区的发展；既显著改善了农民的生活状况、缓解了城乡发展的不均衡，又在一定程度上激发了农民的民主意识，提升了农民的参政能力。其通过多元治理主体良性互动而形成的农村社区治理经验值得我们借鉴。

（一）美国：社会化社区管理模式

美国早已经形成了较完备的社会化社区管理模式，政府（特别是地方政府）、社区管理委员会、非政府组织、社区居民在社区治理中的角色定位合理，职责分工明确，运作规范有序，成效明显。其特点一是清晰的责任边界。在社区管理中，美国政府特别是地方政府，较好地做到了“放手”而不“放任”、“掌舵”而不是“划桨”。地方政府的职责主要是制定社区发展政策和运作的法规，提供财政支持，监督、考核非营利组织的运行；二是社区委员会是社区工作的核心机构。社区委员会主要负责社区福661

利，整合社区居民意见，向政府反映社区民意并提出相关建议，动员和组织居民参与社区管理；三是社区非营利组织致力于社会服务和管理；四是社区居民乐于奉献。美国社区居民参与社区管理主要通过志愿服务、参加社区会议和竞选社区专业委员会委员来体现。据统计，50%的成年人每周至少参加一次志愿活动，服务内容包括养老、扶幼、助残、济贫、环保、教育、卫生、治安等等。社区志愿服务大大降低了社区管理的成本，改善了社区居民的生活质量。［8］

（二）加拿大纽布朗斯维克省的案例：农村治理是农村权力的调整

加拿大纽布朗斯维克省（New Brunswich）提出一种崭新且具实验性质的农村地区治理模式，这种新农村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新农村政府。在此机制里，新农村政府具有下列几项特色：新农村地区被赋予政府职责，但并非完全自治，也无须再雇佣人员与增加机构；认同、允许原有的“地方服务地区”（Local Serv-ice Districts，LSDs）成为特区或保留地（wards），这些特区保存有自己的税法与规划不同的服务项目；每个新农村地区允许有5至7个保留地；设立非正式LSDs咨询委员会以督导新农村地区行政与服务，各个保留区也可通过非政府咨询委员会来处理行政事务；每个保留区选举一个代表，并撤销原有LSDs行政议会；新农村地区或保留地代表的选举，配合加拿大的大选来产生；地方税制不改变，但必须能够支付地方治安与交通服务开销；举办社区重大咨询与决策会议；不改变人民请愿权。［9］（三）韩国的新村运动：从政府主导到社区自主治理

1970年起，韩国开展了以“勤勉、自助、合作”为宗旨的农村建设运动，即新村运动。其主要内容包括：改善农村的基础设施；增加农民收入；促进农村民间组织发展（如农协）；兴建村民会馆；加大国家各项配套政策的力度。初始阶段，政府向全国所有33000多个村庄无偿提供水泥，用于修房、修路等。在新村运动历年来的总投资额中，政府约占50%，其余由农民自筹。国家制定一系列建设项目，项目的具体实施方式和操作过程的决定主体则是农民。20世纪70年代以后，政府的行政主导力量逐渐退出，全国各地以行政村为基本单位并组成“开发委”来主导该运动的继续开展。“开发委”接纳吸收全体农民为会员，成立青年部、妇女部、乡保部、监察会和村庄基金。“新村运动”逐渐完成了由民间主导加政府支持到完全由民间主导的过渡，走上以社区自主治理为核心，形成政府、农民和社会民间组织等多元主体互相合作的共同治理模式。［10］

从国外农村建设和治理的经验看，完善多元参与、权责对应的农村社区治理机制是农村社区建设着重致力的方向。我国的农村社区治理在某种意义上是村民自治在社会主义新农村建设背景下引入城镇社区治理模式后的延伸、完善和革新，是农村改革的试验场和规划中的农村未来模式。农村社区治理的主体是农民，应逐步由“官主导”到“民主导”，重视社会力量，充分发挥民间组织、非营利机构在农村社区建设中的作用。

三、我国农村社区治理的困境

20世纪80年代以来，我国国家与社会的关系得到一定调整，两股强大的力量———市场和民主———把农村社会卷入了一场恢宏壮阔的变革之中。家庭联产承包责任制的实行与市场经济的启动，激活了农民被长久压抑的利益夙愿，农民的利益主体性得到了承认与张扬。社会中的自组织力量得到一定程度的发展，农村社区中的自主性得到增强，“村民自治”制度已深入人心。

村民自治，是指生活在一定区域中并获得这一区域相应身份的村民，通过民主选举、民主监督、民主决策和民主管理的渠道和形式，以村民委员会为依托组织，对本村的公共事务、公益事业依法进行管理的群众性自治活动。村民自治是农村社区治理的基本制度安排，农村社区治理以健全和完善村民自治制度为核心。经过多年实践，我国的村民自治制度在农村基层管理民主化方面取得了重要进展，农村社区治理蕴藏的促进农村经济发展和政治进步的作用逐步显现出来：各级党委、政府把依法推进村民自治列入重要议事日程，切实加大领导力度，绝大多数市、县都成立了村务公开和民主管理领导（协调）机构，明确工作职责；村级组织民主选举扎实推进，村委会队伍建设得到切实加强；村务公开民主管理制度不断健全。但与此同时，村民自治在运行中也出现了一些问题，农村社会中的很多矛盾和社会问题在社区内得不到有效解决，致使近年来农村中的上访事件和各种突发性事件在利益

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结构的调整过程中迅速增加，在一定程度上影响到了社会的和谐与稳定。农村社区治理面临的困境主要表现为：

（一）乡镇政府越权过度干预

现代农村治理改革的核心，是村民的民主自治，由村民自己对村务进行管理。乡镇政权是国家在农村建立的最低一级政权组织，《村民委员会组织法》明确规定：“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民主乡、镇的人民政府开展工作。”因此，乡镇政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系；村民委员会不是一级行政组织，而是群众性自治组织，乡镇政府不能把大量的行政工作下压给村委会，更不能代替村委会做决定。但在一些地区的实际运行过程中，二者之间常常存在矛盾。一是村委会的“附属行政化”倾向。在日常的农村事务工作中，乡政府把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理。某些乡镇政府明确规定村民委员会的工作要服从上级政府的指示、指令，要完成上级政府的各项指标，以此作为评定先进村和选拔村干部的标准。村委会既要服从上级的意志以完成协助行政的功能，又要管理村里的事务，维护村民权益。［11］村民委员会在村民自治过程中没有体现出应有的自主性和民主性，乡镇政府与村民委员会成为领导与被领导的关系。二是乡镇政府控制村委会的人事权，村两委会的选举是在乡镇党委和政府的领导下进行的。从宣传发动，到提名候选人，再到解释投票结果，个别乡镇政府存在暗中操纵，对经村民选举产生的干部随意调动、任免。乡镇政权还公开或变相指派村委会干部，以控制村委会。这些派驻村里的干部通常负责数个村的村务治理，代表乡镇党委和政府对各自负责的村落进行管理、协调和监督，对村委会和党支部的选举、村两委会关系的协调、村干部的监督、计划生育等重大村务，直接参与管理。法定的村级权威组织成了上级政府的驻村办事处。农村治理中的“强行政”，不仅使农村基层民主政治建设遭遇障碍，严重削弱了村民的自治程度［12］，也对农村经济乃至整个农村社会的发展产生不利影响。

（二）非法势力干扰村庄治理

家庭是农村社会最重要的基本社会单位，由于血缘和地缘的关系，以及几千年封建宗法思想的历史沉淀和村民对家族的认同，宗族势力在农村社会依然保持强势影响。有的地方宗族势力把持一方，以大欺小，恃强凌弱，严重干扰和威胁基层政权；有的地方宗族、家族势力利用各种社会关系和经济优势，采取游说、贿赂或联姻的方式控制基层政权。谁的家族和宗族势力强大，谁就容易当选村干部和影响村里的重大决策。如河南省某村吴姓、王姓、刘姓等几家势力长期相互争斗，在村委会选举中更是互不相让，都想推选自家人或代言人，矛盾不断激化，致使该村选举无法进行。［13］在一些地方，地痞、流氓等黑恶势力也企图通过恫吓、欺骗、威逼、利诱等非法手段控制村民自治，左右村务管理。宗族势力是封建制度伦理遗留下来的毒瘤，其根源在于人们意识形态的根深蒂固以及这种观念客观上带来的现实利益。在“宗族势力”肆虐的地方，村民自治往往变成一种不顾全村村民权益、畸形发展的“怪胎”。如果任其发展下去，不仅会影响农村的民主政治建设，而且也会影响到我国建设法治国家目标的实现。

（三）村民政治冷漠

政治冷漠（Political Apathy）是指一个国家的公民对政治活动不感兴趣，表现为不愿花时间和精力参与某项政治活动，即对政治活动的“心理卷入”程度较低，映射的是政治主体的政治意识匮乏、政治价值观倾斜，简单来说就是政治不参与。或者说是公民个人或者群体基于不同原因对政治活动缺乏兴趣、热情或者必要的知识储备而表现的政治不参与或者政治伪参与行为。中国的传统政治文化是一种“民本君主”的政治文化，它的基本政治价值不是自由、民主、平等，而是等级、秩序、统一；它衍生出强烈的服从意识和集体认同，但缺乏自主意识和参与精神。这些传统政治文化的特征在农民身上得到了集中的体现，绝大多数村民缺乏民主意识，没有参政热情和参政能力，对村民自治的态度相当消极。面对农村社区推行的政治民主建设，村民广泛存在着村民政治冷漠现象。［14］一是行使选举权缺乏积极性。民主选举是村民自治的基础。但是，在选举的过程中，多数村民持一种冷漠的、消极的、不参与的态度，他们既没有兴趣竞选，也没有热情投票选举他人，对贿选和家族垄断现象听之任之。一些村民投票时缺乏主见，受人左右，严重缺乏行使选举权利的神圣感、使命感和责任感。［15］而对于861

本人的被选举权，有的村民被提名后敷衍塞责，拒绝参选。二是参与村务管理缺乏主动性。村民最大限度地参与村务治理，是农村民主治理的实质性内容。正如通常强调的那样，村民自治主要体现在民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的过程中。换言之，村民自治必须让广大的农民有效地参与农村的选举、决策、监督和管理。［16］民主决策和民主管理归根到底是要代表村民利益，这又需要村民以不同的形式参与其中，集思广益、群策群力，因为只有这样才能减少决策和管理上的失误。［17］然而，在村务管理中，村民的参与主动性却不容乐观。在村务知情权、重大事项决策权受到侵害时，多数村民不是据理力争而是麻木不仁，抱着无所谓的态度明哲保身，不主动使用甚至放弃自我应有的权利。在对村务按照规定采用“一事一议”的方法进行时，常常因人数达不到要求而不能实施，致使在实践中达不到理论上的最优效果，甚至可能得到一些我们所不愿意看到的结果。［18］

农村社区治理是通过村民会议、村民代表会议、村民议事制、村务重大决策商议、村民理事会议等制度来实行的。从制度安排上说，在我国当代农村，所有成年村民都已经拥有了参与村务管理的畅通渠道。依法参加村民委员会和县、乡两级人民代表大会代表的直接选举，参加村民小组的工作，参加村民代表会议或村民大会关于重要村务的讨论，参加对党支部委员和支部工作的评议，监督村委会的工作，已经成为村民政治参与的主要途径。［19］村民缺位或村民敷衍了事的政治冷漠，从乡镇的视角来看，必然会加强乡镇干部在处理村治与乡政的关系中更多地体现传统的行政思维惯性，习惯于过去的纵向行政管理模式；从村庄治理的角度看必然出现村庄治理中少数或个别人的意愿取向和监督真空状态，不利于村民形成对有损村庄治理行为的整体压力，不利于保持村庄政治秩序，导致村民民主自治蜕变为形式，对社区民主自治的顺利推进构成巨大障碍。

四、结语

当代中国的农村社会无论在经济、政治还是在思想、文化方面都正在经历深刻的社会转型。农村社区治理，就是农村公共权威管理农村社区，增进农村社区公共利益的过程。农村治理中的公共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官方与民间机构的合作。从近代直到现在，村民自治作为农村社区治理的一种最为重要的方式，需要政府、居民、各类社区非政府组织以及企业实现良好的互动，通过善治理论的自治路径来培育社区自治能力，加强民主政治建设，发挥出农村社区这块阵地强有力的作用，以实现真正意义上的包括政治、经济、社会的民主有效治理。随着农村市场化的进一步发展与公民社会的逐步发育，构建政府、市场和社区三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的多中心治理体制将是农村社区治理实践逻辑生成的必由之路。［20］

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