关于不同类型农村社区治理模式的思考

关于不同类型农村社区治理模式的思考

[ 发表时间：2010年10月10日作者:李长健等浏览次数：922 来源：中国知

网]

关于不同类型农村社区治理模式的思考

李长健，朱汉明，胡纯

1 社区治理的基本理论分析

社区是由一定数量居民组成的地域性生活共同体，是社会的组成细胞。具体地讲，农村社区就是以从事农业为主的社会生活共同体。农村社区既包括农村居民生活的自然区域环境，也包括在这些辖区内进行经济、政治、文化、社会活动的社会群体。[1]农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设。社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源,又不限于传统的、天然的、血缘的、行政的组织限制,主要取决于相互的自愿合作。[2]新农村建设要求必须改变过去的习惯和模式，将可持续发展的理念融入到新农村建设中来。既要重视农村经济的发展，也应重视农村社区社会生活的建设，新农村建设应该超越农业本身，真正实现和谐的、持续的社会主义农村发展新模式。农村社区治理在新的时代背景下呈现出新的特质。构建和谐绿色农村社区是和谐社会的题中之义，利益和谐是和谐社会的最基本要求，制度和谐是利益和谐的有效保障。

（1）治理理论。“治理”原意是控制和操纵，主要用于与社会公共事务相关的管理活动和政治活动中。治理是研究社会关系的全新理念，强调通过合作、协商的方式对公共事务进行管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处，它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。这种过程的基础不是控制，而是协调。它既涉及公共部门，也包括私人部门。它并非是一种正式的制度，而是持续的互动。治理不完全依赖政府的传统权威和权力，也不

完全依赖市场的价格协调机制，而倾向于多元主体之间的信任与合作。治理是社会政治体系中所有被设计的行为者互动式参与的共同结果，可以被看作一种社会政治体系模式。另外，治理结构具有多样性。治理主体间的界限是模糊的，为实现共同目标，治理往往体现为主体间多样化的行动、干预和控制，可以是契约性合作，也可以是国家让渡部分管理权给社会其他组织。西方学者主张用治理代替统治，试图以此弥补社会资源配置中市场的失效和政府的失灵，但是治理也不是万能的。因此一些学者又提出“善治”的概念。俞可平认为：善治

就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，是国家权力向社会回归的还政于民的过程。

（2）社区治理理论。社区治理就是指在一定的地域范围内，由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务，推进社区持续发展的活动，并体现了为社区范围内不同主体依托各自资源进行的相互作用的模式。[5]社区治理的内容包括社区服务、社区环境、社区治安、社区

自治、社区文化体育卫生及完善的社区组织体系等多个方面。美国政治学学者埃莉诺·奥斯特罗姆经过研究发现：“社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调

适。”[6]社区治理可以弥补国家和市场在调控和协凋过程中的某些不足，成为国家和市场手段的补充。社区治理强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。它要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，有责任感的公民和负责任的政府在社区治理中同等重要。政府通过社区建设，发挥自身的组织与资源等优势，在社区居民的广泛参与下，共同推进社区的建设与发展，从而达到有效治理社区的目的。以上的论述可以看出，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。农村社区治理是指农村社区范围内政府、社区组织、社区单位、非营利组织、社区成员共同管理社区公共事务的活动。

（3）我国农村社区治理的基本状况。与我国传统农村的基层社会管理相比，农村社区治理有着显著的特点。第一，就主体而言，由二元主体转变为多元主体。我国传统农村的基层社会管理中，基层政府和基层群众自治组织是仅有的两类管理主体。而在农村社区治理中，主体的多元互动是必然要求，除了基层政府与基层群众自治组织之外，还有集体经济组织、合作组织等。因此，农村社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与农村社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）为目标，实现农村社区公共利益的最大化。第二，就过程而言，从强调行政控制到强调村民参与。传统农村的基层社会管理中行政功能的地位非常突出，上下级科层色彩浓厚，而社区治理强调居民参与，要求社区内部发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，并体现为各个主体间的一种互动关系。第三，就结构而言，由垂直管理转变为横向互动结构。我国过去的农村管理体制结构是从上级政府到村委会，再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在农村社区治理结构中，社区主体多元化，农民与村民委员会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动。大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间成为一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中的行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构。

农村社区建设在党和政府的领导下，依靠农村社区力量，利用农村社区资源，强化农村社区功能，解决农村社区问题，促进农村社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高农村社区成员生活水平和生活质量。农村基层社区管理模式的未来发展，是一个客观的过程。随着村民委员会与基层政府互动关系的进一步发展，将推动基层社区自治的发展，这就要求把新农村社区作为构建社会主义和谐社会的切入点，而和谐社区的构建也需要通过加强社区治理来实现。因此，加强农村社区治理是维护规则与协调冲突的必然要求。

2 我国农村社区治理模式的类型

我国大规模的社区建设是从上世纪80 年代中后期开始的，90 年代以后在社区建设中逐渐借鉴国外社区治理理念，提出了社区治理的思路，之后社区治理得以逐步推开。按照政府和社区之间权能关系的不同，社区治理模式可以分为三种类型，即行政主导型治理模式（以政府主导与社区落实相结合）、合作型社区治

理模式（以政府推动与社区自治相结合）和自治型社区治理模式（以社区主导与政府支持相结合）。农村社区治理模式的类型基本符合社区治理模式的基本类型。

(1)农村社区行政主导型治理模式。在农村行政主导型治理模式中，基层政府组织是农村社区治理的主体，承担着社区治理的责任，通过行政手段能够发挥政府组织社会资源和社会力量的优势，通过对农村社区资源和农村社区组织的控制而达到治理目的，在短时间内体现出社区建设的效率。改革开放初期，虽然在经济领域内旧体制逐渐被打破，但在行政管理领域，政府仍然是农村社会管理的主体。村民委员会虽然在法律上是基层群众自治组织，实际上是被纳入到政府体系中的组织，其独立性受到很大的限制。基层政府对村民委员会进行领导，村民委员会的组建、经费来源、任务确定基本上都是由基层政府包办。由于行政主导型治理模式未给社区自治组织和社会中介组织留有发挥作用的余地，限制了社会组织的发展，对社区自治能力的提高和社区建设的深入开展是不利的。

（2）农村社区合作型治理模式。合作型社区治理模式是由政府对社区进行间接和宽松的干预，由政府部门人员与地方及其它社团代表共同组成社区治理机构，社区组织和治理以自治为主，政府有关部门负责对社区工作和治理进行规划和指导，并提供较多的经费支持。在国际上，很多国家都采用这种模式，例如以色列和日本。伴随着新农村建设的深入开展，政府可以通过授权把权力移转给农村社区内的社会组织，由其履行原本由政府承担的部分职能。农村合作型治理模式是指农村社区自治能力不断得到加强，农村社区自治组织在法律规定范围内的权利不断得到体现，尤其是农村社区的民主选举、自我管理、自我教育与自我服务的能力。在农村社区资源投入方面，主要还是依靠政府投入，农村社会组织投入作为为辅助，同时逐渐增加更多渠道的资源投入。农村社区公共事务处理的好坏与否与农村社区居民的切身利益紧密联系。此外，农村的社区管理制度和组织体制为农村居民参与农村社区管理提供了可能性，农村社区群众可以参与社区管理者的选举、社区公共事务的决策以及社区公益活动的，而且范围更加广泛。

（3）农村社区自治型治理模式。农村自治型社区治理模式主要表现为农村社区自治组织真正成为农村社区治理的主体，真正成为承担农村社区公共事务管理与决策的自治性组织。政府与农村社区自治组织共同为农村社区提供资源，共同使农村社区吸收社会资源的能力得到提高。随着农村社区的民主政治不断发展，农村社区民主政治发展的基本特征逐渐成为在法律保障下的民主选举、民主治理以及民主决策。在这种治理模式下，农村社区成为一种具有一定灵活性的组织体系，在该体系内各种组织组成的资源不断进行互补同时信息互通。政府通过法律、制度为农村社区组织的发展提供保障的同时进行监督和管理。在国际上，发达国家大多形成了较完备的自治型社区治理模式，如欧美、澳洲、日本等，社区就是其基层社会管理单位，社区自治组织权限职责清晰、机构健全，社区内建有自治性的社区委员会、社区董事局、社区服务顾问等组织机构，社区治理的各项服务性工作一般是由非政府非营利性组织具体操作实施的。

合作型的社区治理模式是适合我国当前农村的实际情况的。这种模式的治理主体由二元（基层政府和基层群众自治组织）转变为多元（基层政府和基层群众自治组织、农村社区组织、其他非营利性组织、辖区单位、农村居民），治理过程由行政控制转变为民主协商，治理体系由垂直结构转变为横向结构，治理关系由依附与庇护关系逐步转变为信任与互惠关系。但是，我国农村社区治理模式还不能仅仅停留在合作型阶段，最终要向自治型过渡，实现善治的目标。

3 我国农村社区治理的发展走向：多元治理模式共存

按照党的十六届六中全会的决议要求，建立“政府行政管理与社区自我管理有效衔接，政府依法行政和社区依法自治良性互动”的管理制度，使“乡政村治”走向“乡村共治”。在传统社会形态下，国家对社会进行全面控制，治理主体呈单一性、排他性、不可选择性的特点，治理方式表现为单向性，统治者对权力资源的垄断支撑着整个社会。在现代社会形态下，国家和社会明确分工并合作共治。公民影响政府的产生及政府的决策，通过社会和国家间的良性互动，政府和社会成为公民的公共物品或准公共物品的供给者，这种治理模式是多

元性的、双向性的。我国农村社区治理模式的发展走向具有以下几个发展特点：第一，培育多元化社区治理主体。积极培育社区中介组织，充分发挥多元主体的作用，加强政府部门与社区组织、社区成员的合作。政府应取消非营利性组织进入社区的障碍，支持其在社，区内获得开展活动的持续资源。与此同时，非营利性组织除要加强自身能力建设外还应加强与政府的沟通，督促政府进行有利于非赢利性组织发展的政策改革，从而形成社区治理由政府和社区组织合作的模式。

第二，构建多元互动的网络型政府权力运作方式。改革传统的自上而下的权力运作方式，建立政府、社区组织、非营利性组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的运作模式。以社区共识和认同为基础，形成充分调动社区能动性和自主性的治理机制。

第三，为居民参与提供制度保障。增强社区成员的民主意识和参与意识，健全社区管理制度与组织体制，为社区居民参与社区治理提供制度途径。

第四，对社区治理进行制度上的创新。对社区治理进行制度上的创新，实现宪法选择原则、社区操作规则与社区集体选择规则的互补性，促进社区制度体系的自我繁殖。首先，政府组织、社会中介组织、非营利组织和社区组织要通过合作及协商，确立一致认同的目标等方式，实施对社区的共同管理。其次，授权社区参与者与其角色相对应的决策权、执行权、管理权和监督权，实现参与者之间的适度分权。再次，实现治理理念与治理机制的转变。强化各治理主体之间的自愿平等合作关系，实现各个主体间的协调和沟通，实现治理理念与

治理机制的转变。

第五，在管理结构上，改变传统的管理结构，使区域内的公共管理和主要资源向社区集中。乡政村治是与传统的乡、村、组相对应的，乡镇占据核心位置。而乡村共治将会突出农村社区的作用，这意味着在乡村共治过程中，乡镇政府通过改革管理、让渡部分权力和重心下移，向社区靠拢，村民小组将内化于农村社区之中。最终，区域内的公共管理和主要资源整合将会集中在社区这个层面。

第六，在管理主体上，农村社区村委会将会积极主动地参与公共治理，政府与社区不再签订行政目标责任状。社区治理的主体之一是社区及其代表，社区及其代表获得独立的地位。政府和社区之间是权利相关人关系，社区中的非政府组织和普通居民也将参与治理。这些主体在管理方式上变管理为服务，以服务为主，更多强调法律手段，通过契约履行各自的权利义务，通过法律制度关系政府与社区之间实现互动。

第七，在管理内容上，村委会在履行村民自治功能的同时，继续执行部分公共管理职能，但应该“有所为、有所不为”。村委会与乡镇政府在管理中的权责关系应合理划分。

第八，在管理地域上，形成以社区为中心的一体化的管理体系。在农村社区形成责、权、利相统一，管理有序的相对完整的治理实体是农村社区建设的必然

要求。因为随着农村社区建设的进行，资源将会越来越集中到社区，由村委会统一进行协调规划，

4 不同发展背景下的我国农村社区治理模式选择

社区治理是社会治理的重要组成部分，关涉整个社会的变迁和发展，因此当我们在讨论“三农”的问题时，要根据农村社区发展的不同阶段，针对地区差异性问题，要分别对待，根据不同的社区特点，采取相应的治理措施，不能搞一刀切。前面分析了未来农村社区的阶段性治理模式以及终极治理模式，在此，对其进行具体深入的探讨。

（1）发达地区，采取社区自治型治理模式。农村社区发展水平越高，同外界的联系越密切，受外界环境（包括市场、社会、政策等）的影响也越大。发达地区农村从整体而言其经济发展水平较高，社会利益随着经济的发展而出现分化，农村社会的利益结构分化的趋势不断加剧，经济发达地区利益格局日益复杂化、多元化，要在该地区实现乡村社会的有序化，就必须重构治理模式。在中国现代化进程中，乡村不可能都变为城市，城市不可能都变为乡村，应在保留二者各自特点的基础上达到城市与乡村的共同发展。在公共权力的配置与运作

上，较之行政管理主体的单一和权力运行的单向度相比，自治型治理更多地强调民主的参与和多元的分权，强调权力的双向互动运行，强调民主，强调权力主体的多元化。在强调农村社区自治为核心，强调因地制宜、多样化的同时，需要国家的法律、法规来加以调整与平衡，农村社区自治必须是法律范围内的自治。新的乡村共治框架体现了治理理论的思维视角的转变，行政治理理论强调公共权力的公共服务职能，这与传统权力观过于关注公共权力的统治和行政管理职能有所区别。

（2）中间地区，采取合作型社区治理模式。由于农村社区建设对传统的“乡政村治”的农村治理结构产生巨大的冲击，“乡村共治”的格局将会不断生长。随着农村社区建设的开展，原来的村组制农村组织结构将变为社区制，乡村（乡镇政府与农村社区）共同治理的新型管理格局将逐渐代替改革开放以后的形成的“乡政村治”的农村管理体制和格局，新形势的变化使“村治”和“乡政”都遭遇到了巨大挑战。传统的“乡政”与“村治”之间发展的不协调使得“乡政”压倒了“村治”，村民自治面临着新的发展瓶颈，随着后农业税时代的到来以及国家和农民关系的转变，公共服务和社会建设向农村的下沉，乡镇综合配套体制改革和服务型乡镇政府的建立等新变化、新形势要求传统的“乡政”管理必须向服务性、治理性思路转变，改变以前的管治性、汲取性思路，农村基层管理也应该由行政管理向公共管理转变，由管理向治理转变。而政府推动与社区自治相结合的合作型社区治理模式，即新型乡村共治治理格局的生成意味着行政力量与社区自我管理力量的互动将构成区域一体的乡村管理格局。这种农村公共治理在内容、方式和工作重点上都会发生重大的变化，为了适应形

势变化，自上而下的纵向管理将逐渐被上下互动的区域一体化治理所取代，在农村基层锻造统一的多元的分权的区域管理实体，有利于达到治理的最佳绩效，这一实体可以充分调动多方面积极性，既能促进农村地区的经济发展，又能维护农村地区的社会稳定；既能有效推进社会和民生建设，又能优化农村管理和政治生态。

（3）欠发达地区，采取国家主导型治理模式。在不发达地区的社区发展中，仍然存在很多急待完善的地方，比如，乡际发展不均衡，乡际差异较大，与可持续发展观相悖的一些狭隘的观念意识，特别是在社区治理中能否深化可持续的文

明观对社会生活及其村民人文素质的影响，都有待于进一步探索。为此，此类社区治理过程中，要强调行政的主动性发挥与社区的能动性创造，这种以可持续发展为方向，实现环境、经济与社会共同增值的社区模式，必然为当前新农村社区的治理提供一定的借鉴。考虑到经济欠发达地区的实际，即生态资源的优势，在对社区进行治理时应大力发展以人为本的生态社区，在维护环境价值的同时，强调经济与社会的可持续发展。在可持续的发展目标下，强调对自然生态环境的保护以及社区成员与生态环境的和谐共处。以人与自然和谐共处的生态精神作为一种制度来引导社区经济制度和文化制度建设，使社区成员在潜移默化中调整着自身的行为模式，而社区成员自身的行为又进一步规范了社区制度和运行规则，从而形成了特有的社区凝聚力，社区的发展也进入一个可持续的良性循环。

总之，因地制宜是农村社区治理应该坚持的原则之一，应该允许各社区根据自己的实际情况和需要自主

地组织和管理，选择社区发展模式，以便于贯彻落实村民自治原则。