黄石市大部制改革调研报告

黄石市大部制改革调研报告省市联合调研组2012年第1期——本刊特稿2011年11月8日，省委书记李鸿忠同志在黄石调研时指出，“黄石市在探索大部制、推进行政管理体制改革方面方向正、行动快、步子实、动真格、效果好，其经验值得总结和推广。

”根据李鸿忠同志指示精神，最近，省委副秘书长、省委政研室主任吕东升同志率省市联合调研组，就黄石市推进大部制改革的情况进行了深入调研。

通过调研，我们认为，黄石市推进大部制改革的经验可圈可点，可学可用。

一、黄石市推进大部制改革的主要做法大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，有利于最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，从而提高行政效率、降低行政成本、优化发展环境。

近年来，黄石市把推进大部制改革作为深化行政管理体制改革的关键环节和突破口，围绕建设“效率最高、收费最低、环境最优”城市的目标，以服务市场主体、服务人民群众、服务基层为重点，按照“横向大部制、纵向扁平化、全局整合资源”的思路，全方位推进行政管理体制机制创新，着力建立精简高效、运转协调的行政构架和服务有力、便民利民的行政体系，在打造效率政府、服务政府方面进行了成功的探索。

1、横向推进“大部制”。

黄石市从2008年开始，按照大部制改革方向，大力推行以“两集中一代办”（将部门审批服务事项向一个科室集中，该科室向服务中心集中，全程代办所有审批服务事项）为核心的行政审批制度改革，整合部门职能，优化审批流程，强化监督问责，努力为市场主体和人民群众提供优质高效的服务。

一是组建“大科室”，“一个科室”对审批项目统收统审。

黄石市以新一轮政府机构改革为契机，在确定部门“三定”方案中，按照“大科室制”改革精神，在全市27个职能部门成立行政审批服务科，将部门内部审批职能全部向一个科室集中，并按照“授权到位”的原则，赋予行政审批服务科“四项权力”，即所有行政审批(服务)事项的直接受理权、一般事项的直接审批处理权、重大或复杂事项的协调督办权、直接行文和发证权。

在全市主要部门成立审批科后，将该科整建制地进驻行政服务中心集中办公，作为该部门行政审批的唯一窗口，实行“一科负责”的运行机制。

通过采取“一科负责”、“一个窗口对外”的运行机制，使窗口成为既能受理也能办理审批事项的“一站式服务”窗口。

同时，市委机关也启动了改革，如市委组织部、宣传部等部门均实行了大科室制。

二是建立“大通道”，“一个链条”对审批报件快转快办。

为解决行政审批程序环节多、时限长、效率低的问题，黄石市从重组、优化、再造流程入手，围绕“清理规范、项目最少；精简压缩、时限最短；流程再造、程序最简；优惠减免、收费最低”的目标，实行行政审批服务“项目清理常态化、流程设置科学化、事项公开规范化”，有力促进了行政审批服务公开、规范、高效运行。

截至目前，已累计开展7次清理，取消行政审批（服务）事项154项，精简幅度达29%，简化审批环节1200多个。

三是搭建“大平台”，“一个窗口”对项目快批快结。

为进一步营造亲商、重商、悦商的投资环境，同时也为了在投资商与行政审批职能部门、审批人员之间设置一个源头治腐“隔离带”，市行政服务中心专门成立了重大项目代办部，严格执行首问负责、联合审批、集中收费、限时办结、全程代办制度，变“我等你来办”为“我为您代办”。

同时，市政府成立了重点办，在全市重点骨干企业和重点项目都成立工作专班，重要职能之一就是帮助进驻企业协调、办理相关行政审批事项。

当前，黄石市正借助3G-TD电子政务国家级试点，运用3G技术实现在线踏勘、在线签批、异地联审等信息化行政审批方式，突破时间空间界限，实现互动服务，进一步提升行政审批效能。

四是实施“大监督”，“一套体系”对行政审批问效问责。

为确保行政审批和公共服务规范有序、公开透明运行，黄石市建立现场监管机制，采取日常巡视、随机抽查、交换检查等方式，加强对窗口办事效率、服务质量、工作纪律等情况检查监督。

建立行政审批（服务）电子监察系统，将市、县两级的房产交易、社会保险、劳动就业、医疗保险、车辆管理等行政审批服务事项，全部纳入电子监察系统全程监控，对审批事项的申请、受理、审批、收费到办结全过程的经办人、办理时间、审批内容都进行实时监控，发现违规行为及时预警纠错。

建立公众参与评价机制，通过发放服务质量评议表、开展问卷调查、电话短信回访、设立投诉服务台等形式，不断拓宽监督渠道，强化社会对行政审批效能和质量的监督。

2、纵向推进“扁平化”。

黄石市围绕减少管理层级、降低行政成本、盘活人力资源、提高管理效能，在市区管理、警务、城管等领域积极推行以“减少层级、重心下移、充实一线”为主要特征的体制机制改革。

一是积极推进城区管理体制改革。

针对城区职能不配套、体制机制不顺畅、基层基础薄弱等状况，黄石市2008年在铁山区试点，对城区管理体制进行全面改革，重点调整市区权限、重构城区内部层级构架。

其一是充分放权，将市一级经济社会管理7大项33小项审批权限下放该区；2011年又在下陆区推开，将23项市级管理权限下放该区。

其二是全面重组，主要分三个步骤。

第一步是撤销街办，铁山区的2个街道办事处和下陆区的3个街道办事处全部被撤销，街道办事处原有的行政职能划转到城区民政局等相关直属部门，社会职能移交给社区。

第二步是改革社区，按照社区规模适度、管理幅度合理、资源配置优化的原则，对社区管理区域进行重新调整，铁山区将原来16个社区整合为9个，下陆区将原来39个社区整合为26个。

第三步是精简机构，对区直机关、直属部门和事业单位进行精减、归并和整合。

铁山区将职能相近的部门（包括相关垂直管理机构）合并组建或合署办公，使区直部门由37个精简到25个，精简率达32.4％；同时对事业单位进行归并、撤销，由44家变成19家，精简率为56.8%。

下一步，黄石市将在全市所有城区推进和深化“撤街办、合社区、并机构”工作，逐步构建“小政府、大社会”和“小管理、大服务”的格局。

二是积极推进警务改革。

长期以来，黄石城区公安机关实行的是市局、分局、派出所三级管理体制，机关警力、非实战警力占全市总警力的48.3%，警力配置不合理状况十分突出。

为了从根本上解决这个问题，黄石市按照“扁平、网格、便民、长效”的思路，深入实施城区警务改革。

其一，推动警力下沉，变“三级管理”为“两级管理”。

通过减层级，将“市局、分局、派出所”三级管理模式精简为“市局、分局”两级管理模式，将城区原有的公安分局、派出所整合为7个新的分局，履行原分局和派出所双重职能。

通过削机关，把各分局机关原有的指挥调度室、政工室等整合为一个综合警务大队，将分局原业务所队整合为社区警务、治安巡防、刑事侦查三大业务警种，均实行“队建制”。

将机关削减编制全部用于基层，最大限度地推动警力下沉。

其二，推动警务前移，变“暂进社区”为“长驻社区”。

在配置上做“加法”，优先满足社区警务需要，城区所有社区全部达到一区一警或一区多警；在负担上做“减法”，规定社区民警不办理刑事案件、不负责接出警，专司社区警务工作；在协作上做“乘法”，推行社区民警兼任社区干部制度，整合社区方方面面资源做好警务工作；在措施上做“综合运算”，在社区建立标准化警务室，开通网上警务室、警务QQ群，开展错时制、联勤制、走访群众、楼栋联防、防范宣传等工作。

其三，强化源头预防，变“线性巡逻”为“网格化管理”。

通过搭建动态巡控网、环城封锁网、警民联防网、技术防控网、单位内部防控网、虚拟社会防控网、治安防范宣传网，黄石城区基本形成“环城有治安卡点、城内有治安岗亭、天上有视频监控、大街有巡防民警、小巷有安保队员、社区有联防看护、企业有专业保安、到处可见防范宣传”的立体化、无缝对接防控网络。

其四，整合警务资源，变“零散粗放”为“集约统筹”。

将“110”和“112”二台合一，并实行“市局—分局”两级指挥调度体系。

各分局治安巡防民警和市局交通巡逻民警持350兆电台在街面巡逻，市局指挥中心通过电台直接指挥调度街头巡防警力先期处置警情。

同时通过对财务实行集约化管理，将城区公安机关的经费上收市局统一管理、统一调配，并落实同城同待遇；通过对警力实行统筹化管理，由市局根据治安复杂程度，对各分局警力适时调整；通过在各分局统一设置服务大厅，为群众提供集中办理户籍、行政许可等“一站式”业务，并将大量服务事项前移至社区警务室办理。

三是积极推进“大城管”改革。

为解决城管过程中容易产生的职能交叉、职责不清、推诿扯皮等问题，黄石市深入实施“大城管”改革。

其一，构建城市综合管理的高位协调体制。

成立城市管理委员会，由市长任城管委主任，成员由35个部门和各个城区主要负责人组成；同时，积极构建与之相配套的会议调度、督办检查、考核点评等机制，确保“大城管”体制机制改革稳步推进。

其二，推动城市管理重心下移。

严格按照责、权、利相统一的原则，实行监管分离、重心下移，将市容环卫管理事权下放到区，各区均成立了相应的管理机构，铁山区、下陆区城管执法大队已下放到城区管理。

目前，黄石市城市管理正在全面推行“两级主体、分级管理”的体制，城市管理工作由市里定标准，区里抓落实，从根本上理顺了城市管理体制。

其三，建立数字化城市管理。

以全国TD电子政务应用试点城市为契机，加快建设数字化城管，推进网格化管理，将城市综合管理的投诉受理、协调督办、检查考评等工作纳入信息化管理，构筑市、区政府及各职能部门共享的城市综合管理信息网络平台，形成上下联动、左右互动的综合管理网络体系。

其四，建立发现即处机制。

市城管委从成员单位抽调人员组建一支专职综合巡查督办队伍，巡查发现问题并及时予以处置；构建城管执法队员、环卫保洁员、“门前三包”管理员、各区网格化管理员、沿街业主单位负责人“五位一体”的城市管理责任体系，确保责任到人，任务到人。

其五，完善考核奖惩机制。

市城管委成立工作专班，就群众投诉、市容环卫、执法效能等方面进行专项督检，并严格实行责任追究制度；实施第三方考核评价机制，引入规范的中介机构，对各城区、街办、社区市容环境卫生工作进行独立严格的考核检查，建立严密的日检制度，加大信息反馈、整改工作力度；建立分类考评奖惩机制，采取从责任单位扣款和市级财政配套的办法。

在日检、周检、月检的基础上，每月对各城区市容环境卫生考核结果进行排名和奖惩兑现，排名末位的城区主要负责人在媒体上曝光表态。

3、全局推进资源整合。

重点是对过去分散的管理资源和相对独立的服务方式全面整合，进一步强化各种服务功能。

一是职能集中。

围绕建立高效统一的指挥协调系统和服务系统，将职能职责相近的部门进行归并整合。

将市、县两级党委、政府总值班室予以合并，新成立的总值班室除了做好原有工作外，还承担了应急管理、信息收报等职能，负责协助市领导处置突发公共事件，组织协调全市突发公共事件的预防预警、应急处置保障援助应对工作以及全市政务信息工作，在优化结构、调整人员的基础上，大大提高了工作效率；整合市委“民情快车”、“书记信箱”、政府“市长热线”、“市长信箱”和市信访局网站等信访网络资源，建立全市网络信访中心，搭建电子信箱、电话、短信、视频沟通“四位一体”的网络信访平台，实行多个平台受理、一个中心集中、一人总审把关、一个口子进出，基本实现了“整合资源、统一平台，降低成本、提高效率”的预期目标，打造了一条投诉便捷、处理快捷的绿色信访新通道，有力维护了社会和谐稳定；将市直机关工委（牌子保留）合并到市委组织部，加挂社会工作委员会的牌子，党建带工建、团建、妇建工作的能力进一步提升，有力地促进了和谐机关建设；整合县（市、区）委党校，成立市委联合党校，既使市委党校的资源得到了充分利用，又为各县（市、区）委精减了机构和人员，还提升了参训学员的学习层次，增强了学习效果；将市委新农办和市政府扶贫办、财经办进行合并，成立市委农办（扶贫办、财经办），进一步整合和强化了指导服务“三农”工作的职能。