重点贫困村整村推进的实施规程与要求

重点贫困村整村推进的实施规程与要求

扶贫开发是个长期性的任务，但又实行阶段性的安排。以国家“八七”扶贫攻坚计划顺利完成为标志，我国的扶贫开发工作进入了一个新的历史阶段。新阶段的扶贫开发，国家作了十年规划，出台了《中国农村扶贫开发纲要》，提出了“一体两翼”（一体即整村推进，两翼即产业化扶贫、贫困劳动力转移培训）的战略思路，省里提出了五大任务（即“一体两翼”、扶贫搬迁、老区建设），不管怎么提都是以重点贫困村整村推进为主体。本讲重点学习和交流整村推进的有关问题。下面，分七个部分与大家一起讨论。

一、实施整村推进工作的背景与布局安排

（一）有关概念。

1、什么叫重点贫困村

就一个行政村而言，经济状况、基础设施、社会事业比较落后，群众生产生活条件较差，贫困人口比例较大，需要政府和社会帮助解决的问题很多的村，就叫重点贫困村。

2、什么叫整村推进？

即以重点贫困村为基本单元，以参与式村级扶贫开发规划为载体，以提高贫困人口的基本素质和社区自我发展能力为主线，以增加群众收入为核心，以完善基础设施、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点，以经济、社会、文化全面发展为目标，创新扶贫工作体系，整合扶贫资源，集中解决突出问题的一种扶贫方式叫做整村推进。

（二）实施整村推进工作的背景

把实施重点贫困村整村推进作为抓好新阶段扶贫开发工作的主要途径，中央和省是基于四个方面的思考所作出的重大决定：一是扶贫范围发生了新的变化。“八七”扶贫攻坚期间，国家以县为单位开展扶贫开发，随着贫困人口的相对集中，选择以重点贫困村为

单元集中扶持效果显得更好。二是扶贫方式的演进。过去的扶贫开发是以项目推进为主，即每年在一个县或一个乡镇内突出一两个建设项目，只要符合政策要求，各个乡村都可申报项目。这种方式在当时发挥了应有作用，但弊端也显而易见，如重复投资、人情投资、撒糊椒面现象、半拉子工程随处可见。实行以重点村为主要对象的整村推进，能较好的克服上述弊端，使一个村的主要问题能够得到基本解决。三是捆绑资金的目的。鉴于扶贫资金多个渠道、多头管理，国家经过多方试点比较，推行重点村整村推进的扶贫开发是捆绑资金的有效办法。四是到村入户的需要。实行整村推进，扶贫到户水到渠成，扶真贫、真扶贫的愿望能够得到较好落实。

（三）实施整村推进扶贫开发的几个特征

1、瞄准目标。把扶贫开发的对象直接瞄准最贫困的区域和人群，优先扶持最贫困的村，在贫困村中公选出最贫困的农户作为重点扶持对象。

2、主体参与。通过一系列具体方法和措施，实现群众选择、实施、管理项目的主体作用，有效地将过去群众认为是“要我干”的事情，变成了现在的“我要干”，“抢着干”的事情。

3、整合资源。以参与式村级规划为载体，动员各项扶贫资金和各种资源在一定时间内集中投入到贫困村，解决一揽子问题。

4、综合治理。将村作为一个系统，实施综合性扶持，坚持以发展经济、增加农民收入为中心，力求山、水、林、田、路综合治理，科技、教育、文化、卫生、社区环境共同进步。

5、扶持发展。坚持将贫困人口个体和社区组织的自我发展、自我管理、自我监督和自我服务能力的不断提高作为根本目标，逐步实现贫困村的持续发展。

（四）整村推进的布局安排

实施重点贫困村整村推进是新阶段扶贫开发的一个重大战略调整，根据中央要求，我省重点贫困村产生及布局的原则是：“一次识别，分期规划，分批实施，整村推进”。在新阶段扶贫开发的十年中，全国被列为扶持对象的重点贫困村14.8万个，全省2001年上报为7519个，后为4750个，我市原为1587个，后合并为941个村，这些村均在各级扶贫信息库中储存备案。省政府〔2003〕6号文件下发后，整村推进在扶贫开发工作重点县正式实施。全省2003年推进的300个村和2004年推进的500个村已通过验收。能纳入重点村范围和优先享受政策扶持并参加这次培训，是一个很难得的机遇，各自应倍加珍惜，认真学习，回到自己工作岗位后，要精心组织并全力抓好整村推进工作，争取通过2年的集中建设，使自己的村有一个较大的变化。

二、整村推进中的参与式村级规划编制

（一）编制村级扶贫规划的意义

规划是行动的先导，是实施整村推进的重要依据。

1、有利于综合设计开发项目，避免工作的盲目性。一个村在集中两年的建设中，产业开发、基础建设、社会事业发展抓什么，怎么抓，都应在规划中统筹思考，事先设计，以避免工作的盲目性，增强工作的主动性。

2、有利于发扬民主，克服少数人说了算的传统决策方式。新阶段扶贫开发有两个重要的特点，一是目标对象瞄准式，二是全程工作参与式。扶贫开发的主要对象是“两类人口”（即没有解决温饱的特困人口和刚过温饱线的低收入人口）。在整个工作中都要有贫困群众的广泛参与，将他们的意愿、要求充分地体现在规划之中，避免上级说了算、少数人说了算的错误做法。

3、有利于整合资源，集中力量办大事。有了参与式村级规划，一个村的工作目标、建设任务、资金需求清楚明了，就便于将各个方面的扶持资金通过规划予以配置安排，

以确保规划的顺利实施。

（二）编制村级扶贫规划的原则

1、突出重点、先急后缓、统筹兼顾的原则。总结我们十堰这几年的做法，可按“兴、建、创” （即兴致富产业，建生态家园，创文明新村）的目标要求进行设计。兴致富产业就是以市场为导向，以资源为依托，以项目为载体，培育带动千家万户致富的特色产业；建生态家园，就是推进生态建设，加强环境保护，营造良好的人居环境，实现人与自然的和谐统一；创文明新村，就是开展以村支部建设、基层民主建设、社区文化建设为内容的丰富多彩的文明创建活动。“兴建创”的工作思路与中央新农村建设的20字要求基本一致。各村可依据这个思路，选择项目、编制规划，对急办、先办的重点项目优先安排，优先实施。

2、量力而行的原则。即有好多钱办好多事。根据目前的资金供应量，每个重点贫困村可享受国家无偿扶贫资金50万元左右。同时，还可争取小额信贷扶贫资金、社会帮扶资金和其他支农专项资金，各村应以资金可供量来制订规划，切忌盲目乱编。

3、与区域经济发展相统一的原则。编制村级扶贫规划，必须充分考虑本地区域经济的总体布局，充分考虑本村的优势和特色，充分考虑市场前景，切忌闭门造车、纸上谈兵，特别要与本乡、本县的产业和基础建设的总体规划相统一。

4、国家扶持与自力更生的原则。国家的扶持在扶贫开发中仅仅起到一个催化剂、引动器的作用，更多投入依靠的自身力量，要坚持动员和组织群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，抓住在整村推进中国家集中扶持的机会，群策群力地实现自己所定的规划目标。

（三）编制村级扶贫规划的程序

1、组织规划编制小组。成员有村干部代表、群众代表、上级派出的业务指导员以及

其他相关人员组成。

2、情况调查。规划编制小组深入村组农户，广泛了解村情民意，掌握背景情况。

3、贫困原因分析。由规划编制小组主持召开群众大会或群众代表会议，深入分析本村各种致贫因素，统一认识，对症下药。

4、贫困人口分类。按国家设定的贫困标准，对全村人口进行分类，从中选出“两类人口”，便于目标瞄准，特困特扶。

5、项目选择。召开群众大会或代表会“海选”项目，再通过不同形式投票选择优先扶持开发的项目。

6、可行性分析。对所选项目进行市场可行性、技术可行性、资金可行性等方面分析，以便科学决策，组织实施。

7、规划编制。主要由规划编制小组根据群众选定的项目，起草规划草案，提请有关部门评审。

8、颁发实施。对所审定的村级扶贫规划由上级扶贫主管部门审核，乡镇政府行文实施。

（四）村级扶贫规划的框架

村级扶贫规划涉及包括内容：

1、经济社会发展现状。包括基本情况、现有经济水平、基础设施状况、文化卫生条件等。

2、总体思路和目标要求。包括整村推进的指导思想、工作方针、原则方式、目标任务等。

3、项目设计及资金概算。包括以农民增收为主的产业项目，以“五改三建”（改路、改水、改厨、改栏、改厕，建房、建庭院经济、建沼气池）为主的基础设施，以村班子

建设为主的基层民主、文化卫生事业发展、贫困劳动力培训等项目建设，并按有关标准进行资金概算。

4、效益分析。包括经济效益、生态效益、社会效益的论证分析，特别是“两类人口”的受益状况。

5、规划实施的保障措施。包括资金来源及配置、项目实施措施、社会支持、对特困人口的区别政策以及责任要求等。

三、整村推进的项目申报工作

扶贫项目是扶贫开发工作的载体。我国扶贫开发的基本操作要求是，规划跟着政策走，项目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走。扶贫项目是统筹各项扶持资金的纽带，而做好项目申报又是重点村建设的前提和关键。实践要求我们在扶贫项目资金申报管理上，应做到“一个规划统领、一个文件统筹、一个漏斗向下、一套机制规范。”在具体工作中要熟知四个环节的情况：

（一）项目申报依据

项目申报要以村级扶贫规划为依据。既然是一个比较完备、被群众参与编制出来的村级扶贫规划，我们理应看重规划、运用规划。规划一次性编制而成，而重点村建设一般实施2年，怎样将规划转化为年度实施项目，并按要求分年、分别申报（也有的一次性申报）是整村推进的重要环节。我们每个重点村，在分年、分别向上申报项目时，首先要看是否是村级规划设计的扶贫开发项目，如果情况发生变化，与规划不相一致需要调整的项目，应与群众商议，只要是大多数群众要求兴办的项目，就属于本村申报、实施的项目。

（二）项目类型

依据村级扶贫规划，在分年分别申报项目时，要突出重点，分门别类。

1、产业项目类。贫困是个人和家庭收入不能达到所在社会“可接受生活标准”的那种生活状况的概称。增加农民收入是扶贫开发的核心。目前，农民收入增长主要来源于两个途径，即外出打工和内部产业结构调整。扶持产业发展是扶贫工作的首要任务。要想争取到产业扶贫的政策支持，就应选好产业项目。总结近几年来的做法，贫困山区开发的主导产业不外呼中药材、茶叶、柑桔、杂果、魔芋、蔬菜、山野菜、养殖以及与之对应的农副产品加工业。各村可依据规划，选择适合自身发展的产业项目申报扶持。

2、基础设施项目类。基础设施薄弱是重点村发展的最大障碍。过去主要以基本农田、农村用电、乡村道路建设为主，经过十余年的艰苦努力，农村的基础设施条件有了较大改善，但与形势发展、与群众要求差距很大。目前应围绕“五改三建”申报基础设施项目。具体到一个村，在公益项目安排申报上，可突出路和水，在分户项目安排申报上，可重点突出“一建三改”（建沼气池、改厨、改栏、改厕），对部分没有能力配套资金的贫困户，可先将“一建三改”规划到位，扶持对方先建沼气池，等条件具备后再改厨、改栏、改厕。

3、社会发展项目类。社会事业发展是农村精神文明建设的一个重要内容。过去全省主要抓广播电视村村通、基础教育达标升级、农业科技的试验、示范及推广等项目工程，新阶段的扶贫开发要在继续完成上述未了任务的基础上，把重点转向科技的创新与普及、农村医疗卫生服务、农村信息网络等项目建设上，各村可结合自身实际，选择申报。

4、人力资源项目类。人力资源开发是新阶段扶贫开发的一个重要任务，它涉及的范围广、内容多，作为重点村要侧重于贫困劳动力的转移培训和农村实用技术培训，充分利用现有的政策和资源加快提高人口素质，实现有效的转移就业。

（三）项目政策

扶贫需要政策支持，政策又通过项目体现，不同的政策和不同的资金渠道扶持不同的项目。目前，我国的扶贫政策很多，而且还在不断催生。这里主要讲以工代赈资金、

财政扶贫资金、老区建设资金、信贷扶贫资金的渠道及用途。前三类资金由各级财政拨付、项目由不同的业务主管部门编制管理。以工代赈资金主要扶持基础设施类项目，具体项目的操作管理由发展和改革局（委）负责，重点贫困村可选相应项目向县级发改部门申报。财政扶贫资金主要扶持特色产业基地开发、基础设施建设、社会事业发展和扶贫培训等，老区建设资金侧重扶持老区乡镇的贫困村，它以项目推进为主，也可与重点贫困村拼盘使用。这两类资金的操作管理由扶贫部门负责，重点村可选择对应项目向县级扶贫部门申报。信贷扶贫资金主要扶持具有一定规模的产业基地开发及市场前景好的农副产品加工企业，扶贫部门负责投向，农业银行负责资金投放，可选相应项目进行申报。至于一家一户小规模的增收项目扶持，目前有贴息小额贷款和不贴息小额贷款，由扶贫部门负责投向，农村信用合作社负责资金投放。

（四）项目申报程序

在整村推进中，当年干什么事、报什么项目，作为村支部书记一定要心中有数。重点村建设期间的扶贫开发项目，在依据规划选项并经村支部、村委会及群众代表确定后，一般应在上年底或当年初主动地、分别地向发改和扶贫部门进行申报，以便这些部门及时汇总、审核、报批，以利本村尽快启动年度项目和享受扶持政策。

四、整村推进的项目实施

项目实施是重点贫困村建设出成果、见效益的重要环节。在具体工作中要坚持做到四点：

（一）严把政策关。一是严把项目政策。不准随意调项、改项。二是严把资金政策。安排给哪个村的资金、哪个项目的资金就应全额落实到位，不许挪作他用或出现违法违纪问题。三是坚持“择贫而扶、极贫先扶”的政策。对一个重点贫困村来说，要首先瞄准“两类人口”，关顾“两类人口”，项目要充分涵盖“两类人口”，对特困人口要实行区别政策、

不同标准，切忌平均主义一刀切或扶富不扶贫的错误做法。

（二）严把质量关。重点要坚持工程建设标准，干一项成一项。如村级道路建设必须按照交通部门要求的标准组织实施，沼气建设必须依据能源部门的质量标准组织实施，确保充分产气，口口成功。再如产业项目的实施，要严把质量标准、与市场接轨，精心选择有市场前景、有地方特色、有比较优势的项目。对已有产业基础的农户要帮助他们尽快投产受益，对没有基础的农户，要帮助选项到位、规划到位、开发到位。

（三）严把参与关。所有工程靠群众支持，组织群众广泛参与，接受群众监督，该上墙的上墙，该公示的公示，确保群众的知情权、实施权、监督权、受益权。

（四）严把责任关。对实施的每个工程项目要有专人负责，包括技术上的责任人、组织上的责任人，并排到对象、排到时间，有的项目先干后补，有的项目边干边补，都应具体明确，组织到位。

五、整村推进中的财政扶贫资金报帐制管理

（一）报帐制的概念

财政扶贫资金报帐制是财务管理的一个重要制度，指的是扶贫项目实施单位根据项目实施责任书（或合同书、批复文件）和实施进度，提出用款计划并附报帐凭证，按规定程序报财政部门审批并请下拨资金的管理制度。报帐制由财政部门负责操作，扶贫开发进入新阶段以来，这种制度已在全面推行之中。

（二）实行报帐制管理的意义

1、有利于专款专用。目前，列入报帐制管理的扶贫资金包括财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈资金三项。这些资金均在财政部门设有专户，对下拨付按照相关政策、项目批复文件、一定程序操作，是哪种资金就用于哪类项目，文件批复给重点村多少就应分期分批地拨付多少。

2、有利于合理调度。实行报帐制管理，可根据项目实施单位的工作安排、工程进度合理调度资金。哪些项目预拨资金，哪些项目先干后补，哪些边干边拨，哪些验收核拨，均按各重点村的不同情况进行不同安排。

3、有利于控制各种违纪违法行为。报帐制管理以原始凭证为依据，由扶贫主管部门审核，财政部门记帐监管，有的工程物资实行集中采购，变现金支付为实物供应，同时还要接收事后审计，这种做法比较有效地控制挥霍、浪费、克扣、挤占、骗取、套取、挪用、贪污等各种违纪违法行为。

（三）、报帐制管理的程序

报帐制管理有一套完备的操作程序，就重点村来说在报帐中要熟悉以下情况：

1、报帐依据。向上报帐以上级批复本村的项目文件及资金配额为依据，既不超报，也不乱报。

2、请款。在项目实施前，重点村要以报帐人的身份向当地财政所提交用款申请。文件规定，项目实施前财政部门可先给报帐人预拨30%-50%的项目启动资金（即使以物资形态扶持的项目也可先按这个比例配置拨付）。在请款中，如果项目已在实施，并有原始购物发票的，可一并请款核销，如果有些项目暂未取得原始发票又急于实施的，可出据有关证明来申请预拨资金。随后，又根据工程进度及时请款。

3、核销。对重点村实施的年度项目竣工后，由扶贫主管部门验收，财政部门凭验收意见核销扶持资金。对10万元以上的扶持项目，一般要留有10%的工程质量保证金，工程完工交付使用一年后，如未发现质量问题，由重点村提出申请，扶贫主管部门审核，财政部门续拨工程质量保证金。

（四）几点要求

1、扶贫资金报帐时，报帐总额以上级批准的项目资金为限，不得超额报帐，如有结

余，可用于其它扶贫项目，但应向扶贫主管部门和财政部门报告。

2、有五种情况不予报帐或拨付资金。一是未列入年度扶贫项目计划的；二是不按要求提供有效、合法报帐凭证以及文件依据的；三是扶贫主管部门对项目没有检查验收审签意见的；四是违反国家有关法律、法规和规章制度的；五是擅自改变或调整项目计划的。

3、严格凭证管理。报帐凭证必须真实合法，不得套开、假开、骗开。村支部书记应熟悉报帐制管理的有关政策规定，村文书应掌握帐务知识及报帐制的有关程序，以适应新的制度要求。

六、整村推进工作的考核验收

考核验收是整村推进的最后一个环节，是检验重点贫困村建设期间是否达标的一个重要手段。作为重点贫困村应作好三项准备迎检验收。

（一）按照目标去努力。省里规定的十项指标（目前正在结合新农村建设进行修改）是重点贫困村建设最基本的内容，在整村推进中，要以此为尺子，认真运畴实施。为了对十项指标细化、具体化，省里于2004年制作了一套量化计分考核表，现附本讲之后，供大家学习参考。

（二）尽力把各项工作推进到位。围绕四大项目类别（产业开发、基础建设、社会事业发展、人力资源开发）、十项指标，在平时的工作中，就应按照建设标准打牢基础，一项一项抓落实，一件一件推到位，干一件成一件，不图形式，实实在在，力求百姓满意，部门满意，领导满意，经得起历史检验，经得起部门审计。

（三）档案资料要齐备。有可行的村级规划，有项目实施的资料记载，有必要的规章制度，该公开的公开，该上墙的上墙，该展示的展示。

七、实施整村推进工作的责任与纪律

（一）责任

抓重点村建设，涉及到当地党委、政府、部门、社会、自身等多个层面的责任，多个方面的支持。作为县级党委、政府主要负组织领导的责任，被列入每批扶持对象的重点贫困村，一般都安排有一名县级干部联系，负责该村的协调指导；作为所在村的乡镇党委、政府负有直接指挥的责任。作为部门应按各自分工负责指导、管理工作，各级扶贫办是扶贫开发工作的主管部门，主要负责整村推进的规划培训、项目编审、资金配置、组织协调等业务指导及管理工作；发展部门主要负责以工代赈项目的编审及管理工作；财政部门主要负责扶贫资金的拨付及管理工作；能源、交通、水利等涉农部门主要负责相关项目扶持和实施工作的技术指导；各驻村扶贫工作队主要负责所驻村相关事务的协作、帮扶工作。而作为责任主体的又是重点贫困村的两委班子，重点村工作成效如何，又主要取决于村支部书记，取决于广大贫困群众的自我奋斗精神。尽管一个重点村一次性地扶持几十万元的资金，但要改变贫困落后面貌又远远不够，国家资金仅仅是一个补充，主要靠自身力量，自我奋斗，把内因与外因有机结合起来才能取得最大的扶贫效果。

（二）纪律

扶贫项目的安排、资金的投放，有一系列的政策、纪律要求，谁违背政策和纪律，村上可告，审计将查，纪检随办，法律追究。党委政府的任务应确保资金用到重点村，部门应按要求把项目资金安排到村、拨付到村，村上的任务是将项目实施好、资金使用好，特别要向“两类人口”倾斜。谁没这样做谁就违纪。党委政府及部门如有违纪现象，村上可大胆反映、上诉，村上违纪上级机关也将及时追查处理。只要层层遵纪守规，扶贫项目就不会随意调整，扶贫资金就能用出好的效益，以重点贫困村为主的整村推进就能如期达标验