什么是行政处罚自由裁量权

什么是行政处罚自由裁量权，如何在行政执法中正确使
用？
行政处罚自由裁量权，是指具有行政处罚权的行政执法机关在实施行政处罚时，依据法律、法规和规章规定的行政处罚种类、幅度和方式，自主地、有选择地作出行政处罚的权力。

行政处罚自由裁量权广泛存在于行政执法领域，由于违法行为的多样性、复杂性，决定了行政处罚自由裁量权必将长期存在。

正当行使行政处罚自由裁量权对于维护行政管理秩序，实现合理行政、公正执法具有重要意义。

行政处罚自由裁量权具有自主决定的特性，客观上为行政执法机关、执法人员滥施处罚提供了条件，事实也是如此。

一些行政执法机关、执法人员在实施处罚时背离法的精神和公正、公平、过罚相当的原则，随意处罚，滥施处罚，滥用自由裁量权，将自由裁量权作为谋私、敛财的工具，同案不同罚现象普遍存在。

一方面严重侵害行政管理相对人的合法权益，另一方面造成法律虚无，个人权力至上，更严重的是影响公众对法律的信仰，危害法治政府的建设。

加强行政处罚自由裁量权的控制，保证其在合理的范围内行使，已经成为依法行政的重要工作。

根据《行政诉讼法》的有关规定，不正确地行使自由裁量权的表现形式主要有：
1、滥用职权。

它是不正确地行使自由裁量权的最典型表现，其导致的法律后果──所作出的具体行政行为无效。

滥用职权是一种目的违法，其特点是：自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的。

它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私，以实现种种不廉洁的动机。

人民法院对滥用职权的审查有两方面：首先是确定所适用的法律、法规的目的（包括被适用文条的目的）；其次是确实具体行政行的目的，然后将二者相对照，以便确定是否滥用职权。

由于滥用职权是一种目的违法、人民法院在确定法律目的和具体行政行为目的方面，难度较大，特别是对行使职权的目的难以取证。

因此，应当从行政执法的全过程、与案件有关的各种情节、因素和行政执法的社会效果等方面来推定具体行政行为的目的是否违法，对此要充分尊重合议庭审判人员一致作出的认定意见。

2、行政处罚显失公正。

凡法律、法规规定了法律责任的，其立法的一条重要原则便是合理和公正的原则。

这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正，而是通过法律形式固定下来合理和公正，即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。

如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志，即不符合立法本意，这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。

人民法院对显失公正的行政处罚，可依据公正原则予以变更。

3、拖延履行法定职责。

由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限，因而何时履行法定职责，行政机关便可以自由裁量。

行政管理的一个重要原则就是效率原则，如果违反这一原则，或者出于某种不廉洁动机，而拖延履行法定职责，也是不正确地行使了自由裁量权，人民法院便可依法判决行政机关限期履行法定职责。

近几年，规范行政处罚自由裁量权受到一些地方政府的重视，对行政处罚裁量权提出了基本要求，以期通过制度层面的建设，减少和杜绝自由裁量权的滥用。

但是，实践证明，控制行政处罚自由裁量权十分复杂，需要综合治理，采取多种措施，实行全方位、多途径立体控制。

总结工作实践，我们认为重点应当抓好以下五个方面工作，实现“五个控制”。

一、立法控制
行政处罚自由裁量权来自于法律、法规和规章，完善法律制度是解决行政处罚自由裁量权问题的首要选择。

法的控制主要表现在：一是法律、行政法规的控制。

法律、行政法规对行政处罚的设定应力求具体，不给行政执法机关留下过大的空间。

如果考虑各地的不同情况只能作出原则规定时，可以直接授权地方性法规、政府规章对这些行政处罚作出具体规定，这样既不影响法律的统一又解决了行政处罚自由裁量权过大的问题。

二是地方性法规和政府规章的控制。

地方性法规和政府规章应当把规范行政处罚放到重要位置，将行政处罚的具体化作为地方立法的一个重点。

设定行政处罚要明确界定“性质恶劣”“情节严重”“情节轻微”“危害后果严重”“数额巨大”等影响行政处罚自由裁量权的问题，明确从重、从轻、减轻和免予处罚的标准，清除那些过于抽象或者不受任何原则和规则指引的自由裁量权。

三是执法部门细化自由裁量权。

执法部门应当结合办案实际细化行政处罚自由裁量权，细化行政处罚自由裁量权应当注意上位法的规定，不能
自行创设。

可以根据违法行为、性质、情节和危害程度的不同，将行政处罚分为若干裁量等级，以切实减少行政处罚的随意性。

四是遵守先例制度。

同类主体、相同性质、情节相似的案件，适用的法律依据、处罚种类及幅度应当基本相同，实现同案同罚。

二、程序控制
强化行政处罚权运行全过程控制，是保证行政处罚权合理行使的重要手段。

程序控制应当贯彻始终：一是立案控制。

行政处罚立案要遵守案件管辖规定，履行立案审批手续，防止越权办案。

二是调查程序控制。

弄清违法案件性质，查明违法事实，是保证正确适用行政处罚法律规范的关键。

程序控制的一个重要内容是听证，行政执法机关对于属于听证范围的案件，办案机关必须依法组织听证。

三是决定程序的控制。

行政执法机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚决定的，要依法严格进行合议、集体讨论并作出决定。

执法部门的负责人应当履行法律规定的职责，召集相关人员集体讨论案件并记录在案。

四是执行的控制。

行政处罚决定一经作出必须严格执行，要着重解决行政处罚执行随意和执行不作为的问题。

要严格暂缓执行和强制执行的控制，对于确需延期或者分期缴纳罚款的，必须履行申请和批准手续。

同时，行政执法机关在办理行政处罚案件时，要始终遵守公开制度，表明身份制度，回避制度，说明理由制度，特别是实行调查与决定职能分离制度，行政处罚案件的调查权、审查权和决定权要分别由不同的内设机构行使，以避免调查主体、审查主体和决定主体的混同而造成自由裁量权的不当行使。

三、主体控制
行政处罚主体是行政处罚权的行使者和义务承担者，与行政执法体制相适应，处罚主体十分庞杂，一个地方往往存在多个执法主体，切实把好行政执法的入门关是防止自由裁量权滥用的重要环节。

从执法状况分析，行政处罚权主体控制重点应当放在如下两个方面：一方面是对授权行政处罚主体的控制。

依据我国《行政处罚法》的有关规定，具有管理公共事务职能的组织在得到法律或者法规的授权后可以成为处罚主体；另一方面是对委托行政处罚主体和被委托行政处罚机构的控制。

对授权主体要依法严格资格审
查，重点审查其权力来自何处，是法律、法规还是规章及其他文件，通过审查将不合格的机构档在门外；对委托行政处罚行为既要审查委托者的行为资格又要审查被委托者的资格，同时还要审查委托程序是否合法。

行政处罚主体资格的管理是一项动态的、经常性工作，应当随机构的职能变化而不断地做出调整。

对处罚主体的控制还需要特别关注解决自收自支和实行差额拨款的执法问题，编制部门应当严格限制自收自支和差额拨款机构的设立。

这类机构一旦取得某些行政执法权，由于受到经济利益的巨大驱动，不可避免地要把罚没、收费作为执法的重点，执法的动机和目的就会偏离，自由裁量权就会被大量地滥用。

将行政执法主体经费纳入财政预算并实行收支两条线管理，也是解决行政处罚自由裁量权滥用的必要手段。

四、人员控制
行政执法人员的素质直接关系到执法的质量，行政处罚决定归根到底还是由执法人员作出的，只是通过行政执法机关的名义反映出来而已。

严格执法人员的管理，一是要依法坚定地落实行政执法人员的资格制度，严把进入关。

行政执法人员不但要有较高的政治素质，而且还要具备与其岗位相当的业务素质和良好的道德修养，执法者应当成为公平、正义的守护神。

因此，不是什么人都可以成为执法者的，只有那些经过法定的培训、考核并取得行政执法资格的公务人员才可以成为执法人员，没有经过法定的程序取得执法资格的人员不得在行政执法岗位工作。

二是健全行政执法人员的淘汰机制。

始终保持行政执法人员的公正、纯洁及工作的高效率，必须有竞争淘汰机制做保证，对于不适宜在行政执法岗位置的人员必须调离，取消其执法资格。

要切实解决行政执法人员只能进不能出，人员流动渠道堵塞的问题。

三是建立健全行政执法人员的继续教育培训制度，强化行政执法人员的知识更新。

每五年就要对行政执法人员全面培训一次，保证行政执法人员公正执法合理执法。

五、监督控制
古代哲学家孟德斯鸠有句至理名言：一切有权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的经验。

自始至终把行政处罚自由裁量权置于监督之下，既要强化行政系统的内控监督体系建设，又要充分发挥外部监督作用。

行政机关的内部控制要重点放在行政执法
责任制和错案追究制上，加大个案监督和错案监督的力度。

根据需要可以采取多种监督方式，如行政执法检查、责任制考评、案卷评查、案件抽查、重大行政处罚备案、暗访等等。

要逐步建立起科学、系统的行政执法考核指标体系，明确责任追究主体，加大责任追究力度。

要加强与监察机关、公务员管理机关的协作、配合，形成监督的合力，放大监督的效果。

不断加强和改进行政复议工作，依法及时纠正超越或者滥用职权的行为、明显不当的行政处罚行为。

在加强内部监督的同时，充分发挥权力机关监督、司法机关监督、社会舆论监督和人民群众的监督作用，以有效防止自由裁量权的失控。

（来源：民主与法制论坛）。