当代公共行政的民主范式

当代公共行政的民主范式李承王运生马克思说：“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。

”（注：《马克思恩格斯全集》，第1卷，第281页。

）在当今的政治舞台上，民主被描绘成一种世俗化的宗教，充实着人们的精神家园。

人们在政治领域、社会领域，甚至于在经济领域都在谈论民主，但在公共行政领域，许久以来流行的理念却是“价值中立”。

从这种思路中，我们似乎可以看到“守夜人”政府的影子，看到技术理性对社会的无所不在的辐射。

然而，随着“国家干涉主义”的盛行，政府的职能不断扩张，行政权力的裁量性特征也愈益明显，公共行政的运行呈现出政治化的特征。

特别是随着后工业社会的来临，社会的信息化和权力的知识化使传统的官僚制范式受到冲击，人们开始重新审视民主在公共行政领域的地位，公共行政面临着范式转换契机。

与此同时，各国相继掀起以“顾客导向”为目标的公共行政改革，民主的理念广泛地渗透于公共行政运行的各个环节。

一、传统释意托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书里，第一次对“范式”(Paradigm)作了为学术界所共识的界定。

库恩指出，一个科学的范式就是一套关于现实的假设，这套假设比其它的假设能更好地说明当今的世界。

（注：转引自宁骚：《公共行政范式与公共行政改革》，《新视野》，1998年。

）也就是说，每一个科学范式都有它自己的一套规则来说明它面对的一套事实。

传统公共行政的范式——官僚制，是由威尔逊、马克斯·韦伯等公共行政学的创始者们于19世纪末20世纪初建构起来的。

17、18世纪，随着机器大工业的快速发展，人类由前工业社会进入了工业社会。

在工业社会里，“机器主宰着一切，生活的节奏由机器来调节”，以此为基础的“标准产品大批量生产便成为工业社会的标记”。

这是一个“调度和编排程序的世界，部件准时汇总，加以组装，人的待遇跟对象没有什幺不同”。

（注：[美]丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，第198页，三联书店，1989年版。

）威尔逊在19世纪末就洞察了这一工业社会的特性，他宣称，对于所有类似的政府来说只有一种“良好”政府的规则。

马克斯·韦伯认为官僚制在技术上优越于任何其它类型的组织，（注：转引自文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，第35页，上海三联书店，1999年版。

）二人对于公共行政的认识异曲同工而又珠联璧合，由此奠定了公共行政的传统范式——官僚制（又称“威尔逊——韦伯范式”、科层制）。

归纳起来，官僚制行政理论包括了以下几个方面的内容：1.任何政府（此处为广义）系统必定有一个单独的权力主导中心。

一个社会的政府必受那个权力中心所控制，权力越分散，它就越不负责任。

换言之，权力愈一元化并愈受权力中心指挥愈能负责。

在这里，官僚制范式拒绝了“三权分立”思想。

2.政府被分为两个领域：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。

政治为行政设定工作，行政在政治范围之外。

古德诺对“政治—行政”二分法加以系统发挥，在他看来，“政治是国家意志的表达，行政则是国家意志的执行”。

（注：Goodnow:Policy and Administration,New York:Macmillan,1990,p.15.）3.与政治追求民主不同，行政则视效率为其价值尺度中的头号公理，即以最小的投入获得最大的效果。

这种效率的取得依赖于依据技术理性而设计的正式的政府组织机构——官僚体制，它是“良好”行政之普遍组织原则。

4.官僚体制是由接受政治监督、领受薪金的职业官员（公务员）所组成的独裁等级体系。

“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”，（注：[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，1997年版，第311页。

）行政人员犹如每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所固定在那里。

与此相应，整个政府系统由条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。

因此，官僚机器如同企业般按照“标准件”提供公共产品。

很显然，传统公共行政范式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素尤其是政治影响的实体，因而只求效率行政，而非民主行政。

这样，公共行政就被定位成一种纯粹的执行过程，“除了行政结构中的高层官员以外，对于各个领导层次来说，不存在什幺权力问题。

行使职能时所需要的权力是随着上面的命令一级级往下传递的。

但是，无论成文法还是命令，都不能给行政人员带来多于法律权威的任何东西。

”（注：[美]R.J.斯蒂尔曼：《公共行政学》，第212页，中国社会科学出版社，1988年版。

）因此，公共行政不需要向社会负责，不需要对公众开放，也即不需要民主。

官僚制政府出现在19世纪和20世纪之交，它的最大功绩就在于它以职业化和专业化优势，克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政府的动荡和低效，适应了工业生产对政府职能所提出的要求。

在很长一段时期内，官僚制的确成了政府效率的代名词，尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期间，它所展示的国家动员能力使人们对它近乎顶礼膜拜。

然而，任何观念走至极端就会失去科学性，并在实践中碰壁。

事实上，自产生时起，官僚制就面临着致命的批判。

所以致命，在于这些批判揭示了官僚制范式内在的矛盾。

1.对理性的无上推崇会导致非人格化与人性之间的矛盾。

官僚制主张技术理性统治一切，将“政府的活动仅限于行政上可以解决的技术问题”。

（注：Harbermas:Knowledge and Human Interests,HeinemannEducational Books.Ltd.1972,p.103.）于是官僚制成了一种“理性模型”，在理性模型中，行政人员是类化的，人的特质必须适应非人的角色，他们的忠诚只是奉献于非人格的和功能性的目的。

于是，人就成了一架精密的机械力学机器中的齿轮、杠杆和螺丝钉。

甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，快或慢之一秒都将导致系统的紊乱。

既然一个齿轮只能随着其它齿轮转，再急再快也没有用，有时反要给其它齿轮找麻烦，于是各自皆不求有功但求无过，万一出了问题也是其它齿轮的转动引起的，不必负独立的责任。

即使负责任最多也是系统内责任，系统外是奈何不得的。

对技术理性的过分张扬就使行政部门成了一个刚性的“机械化”系统，由标准化的“部件”——人组成，并且为由人组成的社会生产标准化的产品。

但是，人可不是一个模子里铸出来的标准件，由人所组成的社会也不可能满足于千篇一律的标准化产品。

事实上，自启蒙运动以后，人文主义的发展正是以尊重人的差异性和多样性为基础的。

千人千面，千人千体，现实中的千差万别绝对不可能像齿轮转动那幺简单。

因此，官僚制实际上就面临着非人格化与人格之间的内在冲突，人在官僚系统内变成了纯粹的与有着能动精神的人相分离的角色。

他们是“中性”的人，“缺乏激情”，“没有个人野心，如同专司管理的人监。

”（注：文建东：《公共选择学派》，第124页，武汉出版社，1996年版。

）这种齿轮杠杆安排越是完善，越是排除了竞争的必要与可能。

而“机械的效率是有限的，而竞争的效率则几乎是无限的，”（注：[美]戴维·奥斯本：《改革政府》，译者序第5页，上海译文出版社，1996年版。

）因为前者无主动灵活可言，而后者则可激发人的主观创造性。

2.对效率的极端推崇导致目的与手段之间产生矛盾。

官僚制把效率奉为公共行政的头号公理，而且效率只能在政治价值之外技术理性之内去寻求，因此，这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标，只追求手段的合理性，而不考虑这种效率的外部社会意义，即目的的合理性，这样只能使公共行政成为“牧民之术”(administration of thepublic)，而非为民的行政(administration for the public)。

因为唯效率主义实际上意味着滑向总量的优先，这是一种机械性效率。

然而，当把公共行政放到整个社会系统中考察时，其总量已不是唯一的衡量标准，还必须考虑到它的结构性，也就是总量的分配；考虑到效率与公共利益、个人价值、平等自由等社会价值观念的内在联系。

达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出：“与私人管理学相对照，公共行政学的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中。

”（注：转引自陈振明：《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》，《政治学研究》，1999年第1期。

）瓦尔多打了一个形象的比喻：“大口袋食物与大口径步枪来作比较，如果目的在于杀死一只熊，那幺大口径步枪比大口袋食物更有效率；如果目的是让一只熊存活，则大口袋食物显然更有效率。

”（注：Dwihgt Waldo:The Administrative State,Ronald Press,1948,p.202.）因此，公共行政不能仅仅考虑基于技术理性的机械式效率，它必须面向社会，考虑社会目的。

然而官僚制本身是封闭的，它并不需要向社会负责，于是目的与手段的悖论就难以避免了。

3.官僚制内部纵向的等级间独裁与横向的“鸽笼式”分工本身对效率的实现就具有二重性。

官僚机构内部在纵向关系上，依赖等级结构在组织内部层层授权，上级对下级监督和管理，下级只能对上级负责，而上下级获得的信息又是不对称的，上级获得信息的渠道较多，下级获得信息的渠道较少，“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。

”（注：[美]戴维·奥斯本：《改革政府》，译者序第16页，上海译文出版社，1996年版。

）在横向关系上，由于强调专业化和分工，随着新的问题不断出现，越来越多的行政部门被制造出来，专业隔离造成了部门之间“壁垒森严”，难以沟通，更不可能合作。

因此，整个行政系统在纵向结构上呈现出金字塔式结构，而在横向上则是缺乏联系的鸽笼式结构，部门职能重迭却只能在金字塔的顶端相遇。

这样，一个简单的问题也许要经过整个官僚主义的大迷宫才能在金字塔顶端做出判断（决定），然后再沿着迷宫把指令向下传递，当指令到达基层时，各个“鸽笼”之间也许还要为管辖范围再争执一番。

可见，官僚制固然适应了工业社会对政府职能专业化提出的要求，但按照专业化设计的政府模式并非必然单向度地提高行政效率，事实上，等级制和专业化本身对效率的作用就是二重的。

官僚制下的指挥结构在缓慢运行的工业时代还能维持，然而到了后工业化时代，信息的变化多端愈来愈要求行政系统对外部的世界做出快速反应，等级制和“鸽笼式”结构却使这种反应越来越显得迟钝、笨拙，以致以常常错过最佳的行动时机。

二、范式转换20世纪60年代以来，美国传统官僚行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革时代”。

以奥斯特洛姆教授为代表的一些学者认为，现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标范式。