养老用地的法律问题

一、养老地产的发展机遇和现状（一）了解养老地产的发展动态养老地产这几年慢慢的成为房地产开发企业的一个投资方向，养老地产今后可能是一个很重要的趋势。

这几年房地产开发仅仅是一些住宅开发或者商业的开发，而现在的地方政府希望能带动产业发展，这样就会形成很多跟房地产结合的一些东西。

比如说养老地产，可能更多的是一些持有的状态，今后还要提供一些服务，把项目运营起来，给当地带来一些更有益东西。

比如说旅游地产，教育地产，现在还有很多产业工业地产。

做一个产业园区，这些地产项目，实际可能更多是跟房地产结合的，地方政府更愿意跟这种开发商合作，来做这方面的开发，而不仅仅是一个简单的房地产住宅开发、商业开发，房卖掉了，什么也没有留下。

现在这个方面的业务多一些，作为律师来说，既然行业的发展方向在这个地方，我们研究的方向也是在这个地方。

（二）养老地产的发展机遇和现状先谈谈养老地产发展的机遇和现状，近几年密集出台了养老地产、养老养生的政策性的文件。

今天讲的养老地产是指以养生养老为主题，地产为载体，适老化设计为标准，服务为核心价值的一种新型的地产。

它的主题是养老养生，因为现在人们更注重养老养生，地产是载体，主要是讲居住，这个设计和一般的设计不同，有适老化的设计，包括房屋结构的设计，户型的设计，配套服务设施的设计，最终体现出来还是服务，而不是仅仅卖房子。

养老地产发展的机遇问题，目前中国老龄化是很严重的。

2014 年，中国老龄产业发展报告指出，2013年中国60周岁以上的老年人口数量已经突破了2亿了，老年化水平已经达到了14.9%，我国基本上已经迈入老年社会了。

中国老年人口约占世界老年人口总人数的1/5，每年还会以一千万的规模在递增，到2020年将突破2.6亿，所以人口老龄化也是非常严重的。

同时，我们以前也有很多老年人，四五十年代这种人，他们因为收入水平有限，退休比较早，当时工资不高，这帮老年人本身没有消费能力。

我们这一批60年代、70年代的人，现在这个社会是60 年代的人占有的财富更多一些，这么多年改革开放以后他们有积累，有购买养老服务的这种潜在的消费能力。

老年人消费能力很强，市场需求也非常大，但是供应缺口也很大。

中国养老产业规划指出2030年，我国的养老服务业总产值要突破10万亿，有望成为世界上最大的养老养生服务业的市场。

这个市场非常大，所以养老地产，目前的现状是很差的。

2013年全国养老床位只有500多万张，刚才讲有2亿老龄化人口，也就是说，每千人只有25张养老床位。

按照一般的国际标准的话，每千人要拥有40-50 张。

我们现在有一个规划，到2015年要达到每千人30张，也就是说目前长远来看养老床位空缺接近一半，这是非常大的市场。

而目前养老市场的机构档次比较低，服务也很差，配套设施很落后，缺乏现代化的管理。

以前的养老院、福利院档次比较低，基本上只解决老年人生存的问题。

（三）支持养老服务体系的政策政府也积极重视养老产业，现在老龄化人口占总人口的15%，每年都在增加15%、18%、30%，接近30%的老年人，这是一个很大的问题。

政府也非常重视这个事情，也提前在谋划，2011年，国务院办公厅印发了社会养老服务体系建设规划2011-2015，把养老服务体系的规划提上了日程。

而且从2013年开始政策频出，2013年、2014 年出了大量的关于养老方面的政策，包括土地方面，包括其他方面的一些政策。

国务院发改委民政部各个部门，或者单个发文，或者联合发文，解决养老地产养老项目投资融资难、用地难、用人难、运营难、法律缺失各方面的问题。

我们律师也需要去掌握了解扶植的政策，帮助我们的客户在这个领域里面有所作为。

1.完善投融资政策国务院关于加快养老服务业的若干意见，这个是2013年35号文，明确规定了相应的一些政策支持的措施。

比如说，完善投融资的政策，一个是政府要加大投入，安排财政性支持，支持养老服务体系的建设。

金融机构也要加快金融产品和服务方式的一些创新，国务院对银行已经提出了这方面的要求，要让他们拿出一些方案来，为这些的养老的投入提供一些政策性的支持，资金的支持。

同时，完善土地的供应政策将各类养老服务设施用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地的计划，合理安排用地的需求。

2.税收优惠政策作为政府来说，养老服务设施建设用地已经纳入了城镇土地利用总体规划，也完善了一些税收的优惠政策。

比如说对养老机构提供了养护服务，免征营业税；对非盈利性的养老机构自用房产，避免征房产税、城镇土地使用税；对非盈利性的养老机构按规定免征企业所得税；对非盈利性的养老机构建设要免征有关行政事业性的收费；对盈利性的养老机构也要减半征收有关行政事业性收费。

这些都是政府的一些优惠税收，对税收的一些优惠的政策，就是为了扶植这个行业。

3.完善人才培养就业的政策完善人才培养就业的政策，教育部门人力社会保障部门，民政部门要求高等院校和中等职业专科学校要增设一些养老的课程。

我的一些客户就提过这个问题，我有钱可以去投资，可以把养老的社区建起来，但是没有护理人员、服务人员，这方面有很大的缺口。

所以有一些做得比较大的企业，就会自己去建这种学校，或者跟一些技工学校，职业培训学校合作，否则这个项目运行不起来。

因为现在的老年人有一部分有自理能力，对护理的需求比较低。

但是75 岁以后，80岁以后，有一些高龄的，还有一些残疾的老龄人员必须要有护理人员。

现在从社会上来说，大家没有这个意识，年轻人一般不愿意干这个事情，愿意干的不会干，所以整体体系里面人才培养也是一个很重要的环节。

4.鼓励公益慈善组织支持养老服务鼓励公益慈善组织支持养老服务，引导公益慈善组织重点参与养老机构的建设。

养老产品的开发，养老服务的提供，可以引导一些慈善机构，一些公益机构往养老方面发展，比如建一些老年院建一些老年的设施，设备。

（四）传统房地产企业的转型升级目前传统的房地产开发，住宅市场是不景气的，今天开始各地要纷纷解除限购，解除限购之后发现房子仍然还不是很好卖。

作为原来我们的服务的客户，开发商现在是不好过的，很多开发商也面临着转型。

这种转型不是拿了钱，盖起房子之后，就是养老项目，需要各方面的转型，比如服务、设计、理念上面的东西能不能达到。

房地产开发商开发养老项目，优势是对房地产这个行业很熟悉，对客户比较熟，但是他的劣势在于，对服务内容不清楚。

实际上这种转型也是很难的事情，不是说这个项目适合养老，这个区域适合养老就能做成养老地产，这也是一个很大的问题。

我们现有的住宅市场都是不景气，很多的企业都有往养老地产方面发展的动力和需求，这个也是我们作为律师，怎么样去帮助客户完成这方面的转型需要研究的事情。

可以看到，目前养老地产开发的类型及投资开发的企业的类型。

刚才讲了房地产开发一些上市公司在投，第二个是保险机构，第三个是央企，再就是近期一些国际上的养老的一些运营商、投资商这些大头也在投资，也有众多的民营企业在做。

实际上这些大型的房地产企业，投资商、保险公司都已经进入到这个行业里面。

近年来有大量的关于养老的文件出台，从近往远处看，国家发改委关于健康与养老服务工程的建设的通知，财政部的一些文件。

还有民政部关于做好养老服务综合改革试点的通知，7月份的，住房与城乡建设部关于老年人家庭及居住公共设施无障碍改造工作的通知，以及民政部的一些通知。

还有很重要的，国土资源部办公厅关于印发养老服务设施用地指导意见。

2013年9月6日国务院印发了关于加快发展养老服务业的若干意见里面，这个是我国第一次以国务院民意，下发专门针对养老服务业发展的一个政策性的文件，文件里面提出了加快养老服务业的总体的要求，主要任务和政策组织。

二、养老用地（一）养老服务设施的用地范围1.集体土地下面谈养老用地的法律问题，目前实际上文件上并没有养老用地的概念。

在国土资源部印发的关于养老服务设施用地指导意见里面有养老服务设施用地，养老服务设施用地的范畴是指专门为老年人提供生活料理、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可以确定为养老设施用地。

这个是指专门为老年人提供生活料理、康复护理、托管服务的房屋和场地设施用地，这个是一个法定概念。

养老用地是更大的一个概念，这里我们现在提到了有居住用地，有于养老，实际上是住宅开发，打着养老的名义。

有一些商业项目综合用地，可能用工业厂房来改造，做了一些养老的开发，还有一些集体土地上也会做一些养老项目。

先谈集体土地，土地管理法第63条规定，农村集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

这个是土地管理法，现在还没有改，但是实际上各地都有一些试点的办法。

四川作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，城乡综合配套改革实验区有很多文件可以超前一些，有很多政策都是实行暂行的办法，国家层面还没有出台。

流转里面就提到了集体土地使用权可以出让、出租、作价入股、可以联营抵押。

集体土地使用权，所有权属于集体经济组织，2/3以上的村民代表同意才能够进行流转，这个是跟国有土地是不一样的。

原则上是比照国有土地在进行出让、转让、抵押，如果说有两个经营性用途的，要走招牌挂。

出让有一个年限，比照国有土地，40年、50年，没有70年。

宅基地是没有期限的，但是这些试行办法很明确一点，流转集体土地不能搞住宅开发。

住宅开发就是小产权房，如果我们拿集体土地搞房地产住宅开发卖给城里人就是小产权房，各地的试点办法都是明令禁止的。

但是搞一些商业、工业项目，比如建一个渡假村、酒店，或者建一个工厂，这些都可以。

2.国有土地相对来说国有土地开发养老比较灵活，如果是出让的住宅，很多项目是打着养老地产的名义，实际上搞住宅开发，就是卖房子，这个没有限制。

但是卖掉以后能不能运营起来，能不能让它做好，这个是大家现在苦恼的问题，也是在研究。

我们养老很重要一点，退休之后身体比较健康的这些老人，他们有很大的需求。

比如说夏天到哈尔滨去住一个月，冬天去海南住一个月，春天到昆明住一个月，部分老龄人员具有流动性，一些大型的综合实力比较强的房企在做这个事情。

同时中小型的房企联合起来，这个在三亚开了项目，那个就在青岛开了项目来为老年人提供这种服务。

这里面有很多法律关系，旅游地产，也跟养老地产有关，就是一种交换的模式。

这里有几道法律关系，销售法律关系，租回来是一种法律关系。

在网上也有这种项目，有一些自己建立平台，一种是大型的房地产开发企业，还有一种是中小型开发企业的联合，在班上组这样一个平台，你的项目在菏泽，他的项目在那。

这个事情很复杂，涉及到管理的问题，我们作为律师，首先很重要的一点要研究清楚法律关系。

甲方和乙方是什么法律关系，买房人和开发商是什么法律关系，和服务公司是什么样的法律关系，和其他的房主是什么法律关系。

我们把法律关系研究清楚，法律关系定好了，才能够确定他们两个之间是什么样的权利义务。