2关于提升政府执行力的思考

关于提升政府执行力的思考陈朝宗摘要:提升政府执行力对于提升政府竞争力具有重大的意义,政府执行力主要表现在政府执行部门掌握政策的尺度以及执行政策的速度、力度和角度上。

影响政府执行力有主客观原因,其中由执行制度缺陷造成的执行官员腐败是政府执行力弱的主要原因,本文提出了提升政府执行力的八条对策。

关键词:政府执行力;提升;研究中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1008-1569(2006)06-0037-04一、政府执行力对于提升政府竞争力的意义全球化背景下综合国力的竞争,与其说是经济的竞争、军事的竞争、文化的竞争,不如说是政府的竞争,因为不论是经济的竞争、军事的竞争、文化的竞争,还是科技、教育的竞争,都需要政府去组织、引导和推动,一个具有世界眼光、卓越能力和廉洁高效的政府,对于综合国力、综合省力的提升,可以说是举足轻重的。

政府竞争并不是与生俱有的,政府出现竞争需要有特定的政治、经济、文化背景,可以肯定的说,一个政治、经济、文化与外界隔绝的地区或国家,政府之间是不会发生竞争的。

政府与政府之所以会产生竞争,其社会背景是当今世界经济和文化的一体化趋势,经济的全球化使世界变成一个巨大的市场,文化的经济化使政府成为了文化产业最大的开拓者,世界一体化趋势造成经济资源、文化资源、人才资源在地区间或国家间的自由流动,于是,就产生了政府竞争的必要性和可能性。

从必要性上说,政府竞争的目的在于吸引更多的经济资源、文化资源和人力资源,使本国或本地区经济和社会发展出现超越其他国家或地区的态势;从可能性上说,政府通过加强自身的能力建设,充分发挥自身优势,向社会提供更多、更好、更便宜的公共产品,来降低基础产业、科技产业、文化产业投资的商务成本,构建更有利于科技、教育、文化发展和人才成长的社会环境,实现经济资源、文化资源、人力资源向本地区或本国的涌动和集聚。

政府竞争力的提升是全球化背景下世界各国竞争最重要的目标,因此,如何提升政府的竞争力已成为世界各国政府管理的重要课题。

从政府管理的角度说,政府的竞争力在很大程度上受政府的决策力与执行力的影响。

政府决策眼光和水平对于一个国家或地区的经济和社会建设显然是十分重要的,没有良好的决策就不可能有卓越的政绩,这一点是毋庸置疑的。

但是,政府光有良好的决策力是不够的,一个政府有好的决策班子,制定出好的发展战略,有一个好的政府管理体系,但如果缺乏好的执行力,那么,该政府所在区域经济与社会的发展步伐将作者简介:陈朝宗,福建行政学院教授。

受到严重的影响,甚至停滞不前。

有好的决策没有好的执行,政策再好也只是口号,无法形成现实的生产力。

可见,政府的执行力和决策力一样重要,正是基于这种重要性,温家宝总理在第十届全国人民代表大会第四次会议上所作的《政府工作报告》提出了“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。

”“政府执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》,标志着“政府执行力”建设被正式纳入国家治理的范畴。

从全国各经济特区的发展和比较中,我们发现政府执行力起着举足轻重的作用。

改革开放初期,我国在沿海地区建立了若干个经济对外开放区,中央的决策思路是正确的,中央给经济对外开放区的优惠政策也是一视同仁的,但最后发展结果却不一样,有的对外开放区经济和社会快速发展,有的对外开放区经济和社会发展却相对滞后,甚至被远远地甩在后面,究其原因,可以从以下两个方面去理解:从宏观上看,对外开放区发展差异实际上是各对外开放区政府对中央优惠政策的执行力不同而形成的,有的对外开放区政府能充分理解、运用和执行中央的优惠政策,结果发展就快;有的对外开放区政府不能充分理解、运用和执行中央的优惠政策,发展自然就相对滞后。

形象一点说,有的对外开放区政府拿着中央给的尚方宝剑舞得虎虎生风,有声有色,有的对外开放区政府拿着中央给的尚方宝剑不停的叫“好剑”,就是不舞。

从微观上看,发展相对滞后的对外开放区政府在把中央的大政策化成小政策的过程中,也曾提出过一些新的发展思路和好的政策,要是当时能按照那些思路坚定不移地走下去,肯定能取得更快的发展速度,可惜,那些新思路和好政策最后并没有落到实处,这些都应该归因于政府执行力的薄弱。

二、政府执行力的构成因素与影响因素执行力与决策力是管理学的一对重要范畴,决策力是指“决定策略或办法”①的能力,执行力是指“贯彻实施政策”②的能力,从这一定义出发,政府执行力是指政府职能部门贯彻实施政府政策、计划、命令的能力,它包涵着领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力,等等。

研究政府执行力必然要涉及到政府的决策力,因为政府执行力与政府决策力既有区别又有联系。

一般说来,政府决策力与政府执行力是有明确区别的,一个是决定,一个是决定的实施,虽然都是一种活动,但活动的内容却不同。

但是,在一定条件下,政府的执行力又包含着政府的决策力。

例如,政府的政策越是宏观,政策执行的链条就越长,在执行过程中必须把宏观的政策分解成中观的政策,然后又把中观的政策进一步分解成微观的政策,这种政策分解过程其实又可以看作是再决策过程,从这个意义上说,下级政府执行力又包含着决策力。

政府执行力的强弱与成败,政府各个职能部门管理者是关键。

政府各个职能部门在整个政府管理中起着承上启下的作用,政府的决策需要得到政府各个职能部门的严格执行和组织实施,如果政府各个职能部门的领导者和管理者执行力弱,与政府的决策方案无法匹配,那么,再好的决策也只是纸上谈兵。

研究政府执行力必须研究政府执行力的构成因素,或者说必须必须弄清楚政府执行力的衡量标准。

第一,政府职能部门把握政府政策的尺度。

政府职能部门在执行政府的决策中是否能把握好政策的尺度,使政府好的决策、好的发展战略终极标准不降低,基本宗旨不走样,这是政府执行力高低的关键。

第二,政府职能部门执行政府政策的速度。

政府的决策与计划在执行中是要讲究时效的,现代社会机遇很多,但机遇转瞬即逝,抓住了时效性就意味着抓住了机遇。

外商来投资,符合政策也符合要求,到政府办手续几天内能办的不给办,一拖就是几个月半年,最后,人家等不及跑了,机遇也就丧失了。

这种情况在政府的效能建设中是最常遇到的问题。

第三,政府职能部门执行政府政策的力度。

政府的战略与策略、制度与政策在执行过程中是否到位,是否打折扣,是否虎头蛇尾,是否停留在口头上,这都关乎着政府的执行力。

政府决策执行不到位,政府的计划和意图得不到贯彻执行,政府的管理实效就会大大降低。

现在有些地方政府搞“上有政策,下有对策”,中央三令五申教育不能乱收费,下面就变着法子收,这表现为政策不执行;中央搞扶贫救灾,款子拨下来被层层截留,最后到灾民手上不到20%,这表现为政策执行不到位;中央说要落实科学发展观,下面重视一阵子,随后就冷下来了,这表现为政策执行虎头蛇尾。

第四,政府职能部门执行政府政策的角度。

政府政策在执行过程中需要选择好的角度,这里所说的好角度是指方法、技巧、艺术,即政策执行的方法,政策执行方法的创新既包括执行路径、执行手段和执行工具的创新,又包括执行监控机制的创新。

讲究政策执行方法,必然会事半功倍;建立一个好的政策执行监控机制,使政策在执行中自动得到评估、监督和奖惩,对于提高政策执行的效率和政策执行的公平意义更大。

可见,把握好政策执行的尺度、速度、力度、角度,对于提升政府的执行力是至关重要的。

那么,是什么因素造成政府执行力的低弱呢?从主观上说,首先是工作态度不端正。

执行层的政府公务员对岗位认知有偏颇,缺乏全心全意为人民服务,为政府工作的思想,缺乏在工作岗位上充分发挥自己聪明才智的理想,总认为自己是在替别人做嫁衣裳,因而,消极怠工,故意怠慢,高高在上。

其次是能力缺陷。

执行层的政府公务员不注意学习,不能准确理解上级的意图和政策的精神,信息沟通能力差,管理水平有限,缺乏行动力,创新能力也不够,因而,政策的尺度总是把握不准,政策总是执行不到位。

最后是执行权的腐败。

执行层的政府公务员角色定位倒错,把公仆变成主人,在政策执行中寻租,雁过拔毛,凡是来请客送礼的就用足政策,甚至超过政策的允许;凡是公事公办的就大打折扣,甚至拖着不办。

从客观上说,政府执行力低有五种情况:第一是上级政策不切合实际。

理论上可行,在实际中无法执行,这种情况又可以看作是主观原因,即政府官僚主义。

第二是政策制定者与政策执行者的利益差别。

“由于政策是集中制定的,政策制定者考虑的是整体利益。

而政策执行是分散进行的,执行者往往要考虑其局部利益,这种局部利益与整体利益的差别性,往往制约着地方政府公共政策的执行力。

”③这是造成上有政策下有对策的主要原因。

第三是政策执行环境差异。

由于各个地区政治、经济、文化发展不平衡,集中制定的政策无法充分考虑各个地区的特殊情况,因而,在政策执行时就难免要出现执行难的问题。

例如,经济不发达地区,市场经济的发育程度、市场体系的完备程度、市场机制的健全程度都比较差,政策执行起来难度也比较大。

第四是政策执行制度缺陷。

政府缺乏一整套政策执行的标准、规范和制度。

第五是政策执行监控机制缺失。

政府缺乏与执行制度配套的执行监控机制,这包括决策(执行)听证制度、执行监督体系、绩效考评体系、问责制度等,致使政策的执行主观随意,暗箱操作,丧失了政策执行的公平性,滋长了政策执行中权力的腐败。

三、提升政府执行力的思考提升政府执行力是政府管理创新的重要目标之一,政府必须重视职能部门执行力的提升。

第一,建立政府执行的制度规范。

保证和提升政府的执行力制度是关键,其中依法执行是核心,国家的行政执行法规,中央关于科学发展观、构建和谐社会等一系列重要思想,在执行过程中通过再决策必须转化成政府相关职能部门具体的执行内容、标准、程序和执行要求,做到战略决策策略化、规范化、程序化,使政府执行部门的每个行政行为都有制度可依,受制度规范。

第二,建立政府执行监控机制。

有执行制度,并不一定能保证政府官员严格按制度执行,因此,政府还要致力于构建一整套政策执行的控制机制,包括执行问责制与绩效考评机制。

仅以执行问责制为例,在政策执行中给权、给利似乎都比较容易,但责任追究却比较难,如何发现责任、确定责任、追究责任是问责制的关键。

是实行“同体问责”,还是实行“异体问责”?用什么来保证问责制必须和必然运转?社会和民众怎么及时知道政府的权力运用情况?百姓怎么行使监督权?社会和民众发现问题后用什么手段来问责追究?如果政府置之不理怎么办,在没有直接选举的政治环境里,有什么手段、程序接通民众、人大、政协的知情和问责渠道呢?等等。

很显然,提升政府执行力必须实行执行问责制,但问责制怎样才能真正有效的实施起来,这些问题都是机制设计者必须考虑的问题。

第三,建立责权利相统一的执行组织架构。

有政策执行制度和执行监控机制,还要有责权利三者结合的政策执行组织架构。