中国土地所有权制度与国相关制度之比较

中国土地所有权制度与国相关制度之比较
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我国的集体土地所有权是通过合作化运动和人民公社化运动，将农民个人所有的土地转为集体所有而产生的。

1979年前，我国农村土地所有权制度经历了两次制度安排，这两次制度安排的出发点都是为了实现其政治支持最大化和社会产出最大化，但是不同的产权结构导致截然不同的生产效率。

1950年土地改革后，我国开始发展互助组，后从1953年开始实行初级合作社制度，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，收益既按劳分配，又按股分红，激发了农民的生产积极性。

这种制度安排是土地的地主所有转为土地的农民所有，实行了土地的私有私营，它与当时的生产力发展水平相适应，从而促进了农业发展。

1955夏季开始的农村高级合作社运动，把社员私有的土地转为合作社集体所有，建立了农村集体经济，使土地的私有私营转为公有公营。

1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。

在高级社里，土地集体所有，集体经营。

土地已不再作为一项私有的财产取得分红。

此后又经历了人民公社化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。

在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。

1958年又开始搞"一大二公"的人民公社，在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，不仅剥夺了农户对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵犯了农户的收益权。

“人民公社制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈。

”
1979年以后，我国对集体土地的使用制度进行了改革，由公有公营变成集体所有、个人承包经营（使用），集体行使所有权、享有处分权，承包者享有占有权、使用权和部分收益权。

家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。

这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的合作集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，促进了农业的发展。

在近几年的发展中，家庭联产承包责任制衍生出几种新的承包方式，如山东平度的“两田制”，广东南海的"农村土地股份合作制"，陕北、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等形式，在初期都取得较好的经济效益。

实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。

这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权。

然而近几年来，家庭联产承包责任制包括几种衍生方式，都出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，稀缺的土地资源作为农民的负担这一现象仍未得到根本改观，因土地而产生的弊端越来越明显。

二、现今我国农村土地所有权制度存在的弊端
首先，土地的集体所有权主体就不明确。

尽管《土地管理法》规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理"。

但是，谁是集体的真正代表？《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村二级，并且乡（镇）等属于行政机构，村属于自治组织，本身都不具有法人资格，因而不具有作为产权主体的独立性。

集体土地产权所有者的虚位，使土地所有权实际上由乡（镇）和村干部来代行使。

农民仅有土地的使用权和部分收益权，而所有的土地处置权和相当一部分收益权掌握在乡和村干部手中，农户根本就无权干预。

监督制度的不完善，更使部分地区的土地所有权异化成为乡官和村官所有制。

政府官
员直接干预农业生产、农户经营，造成农业生产中政企不分。

不仅如此，对土地处置权的控制还滋生了乡村干部的腐败，以权谋私的行为在数量上和程度上都愈演愈烈。

同时，各种不合理摊派的现象比较严重并有加剧之势，虽经中央三令五申却收效甚微，这主要就是因为土地的处置权掌握在各级乡（镇）和村官手中，农民无力抗交，敢怒而不敢言。

如《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经营组织、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。

在这里，谁是土地所有权的主体？土地的集体所有在我国的涵义是劳动群众集体所有，它是农业合作化乃至人民公社制度下逐步确立起来的。

如果劳动群众集体是民法意义上的主体即权利主体，那么劳动群众集体就应享有土地权利的法律资格。

但事实上，《土地管理法》并未明确规定什么样的劳动群众集体就是土地所有权的主体，立法所规定的只是农村基层组织对农民集体所有土地的经营和管理权。

在集体所有的名义下，谁是土地的实际所有者是不明确的。

不仅如此，就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。

譬如，法律中所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社，人民公社、生产大队、生产队三级组织，乡、村、组等形式；现在乡一级设有乡政府，村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，它们是不是集体经济组织？如果乡政府定位成纯政权机构，它不直接对农地权发挥作用，那么，村民委员显然不能说不对农地权发挥直接作用。

因为村民委员会在农地权上的功能是十分强大的，村民委员会常常作为基层政权在农村的延伸而替代了集体经济组织的职能，法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。

所以，集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。

正是这种农地权主体的不明晰，导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。

这一理解主要来源于现时农地收益分配的矛盾，即税收、地租和利润关系的互相交错：国家税收中包括了包含在价格差价中的交换税，它侵蚀了集体的地租和农户的利润；集体作为土地权利主体应享有的地租却以“费”的形式体现出来，如一度实施的“三提五统”。

农民不仅从分配上感到了土地的国家所有权的存在，而且在土地承包合同的统一版本中所规定的国家可以在任何需要的时候占用承包地的条文里强化了对土地国家所有的认识。

当前我国农村土地所有权是不完整的。

就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。

从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。

村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。

由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。

国土资源部政策法规司司长王守智曾表示，目前中国还未建立起一套跟市场经济完全接轨的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的产权制度。

因此我们必须先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权，赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。

其次，中国农村土地所有权与最终处置权分属不同主体。

《宪法》第9条与第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有。

1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，更是作了详细规定，即集体土地所有权主体有三类：乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营管理所属土地。

尽管产权经济学和法学都认为所有权是由一组“权利束”构成
的，包括排他性使用权、收入的独享权和自由的转让权等，可是在产权经济学看来，重要的不是资源的归属问题而是资源的利用效率，即如何使资源从低效率使用者流向高效率使用者，处分权是所有权中的核心权利。

经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农民拥有最终处分权。

国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的惟一合法垄断者，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体所有权的行使，导致农民土地集体所有权残缺。

最后，土地承包经营权不稳定。

1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确"土地承包经营期限为三十年"，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是从法律地位上来看，土地承包权仍然是一项主要由政策而不是法律规定的土地权利，它归根结底是基于承包合同产生的，而承包合同的处置权在很大程度上操纵在乡镇、村官手中，使得合同的内容具有较大的随意性，一些并非是这一权利的对等义务和农业赋税被当作对等条件捆绑在土地合同上。

土地承包合同本身也具有很大的可变更性，而承包者对此是无法控制的，农户的土地权利极易受到侵害，并且一旦发生侵权行为又难以通过法律程序予以解决。

其结果造成承包者的长期预期不足，对预期净收益的疑惑使之不能形成有效的投入和积累机制，因此承包者只能进行短期掠夺式经营，并且不愿对农田基础设施做长期投资，从而导致土地肥力衰退、土质下降，农业生产条件恶化。