“地票制度是用地需求逼出来的”

A10 封面故事
编辑 / 方辉 美编 / 李琼 校对 / 于淑梅 fanghui@ 611982666@ 2015.5.4 CHINA BUSINESS JOURNAL 中国经营报
纵深
为什么在重庆？ 为什么ห้องสมุดไป่ตู้在重庆？
“地票制度是用地需求逼出来的”
访重庆市社会科学院农村发展研究所所长陈悦
“地票”就是建设用地指标，是 农村的建设用地指标拿到城市来 用，就是这么一个概念。但是，在使 用过程中，它的背后有很多制度安 排和设计。
地票的概念就是这样产生的。 黄奇帆市长在课题组讨论的时候， 明确提出，统筹城乡使用，要让边 远地区的农民在他的宅基地这一
块有一个增值的空间，通过这种交 易，在城镇化建设当中，对农民对 土地的占有，也要有一个综合的考 虑。后来的整个安排与制度设计，在 他的大方针指导下，就具体地做出 来了，地票也就用到土交所的交易 品种里面去了，土交所运行到现在， 它的重点的确还是在地票这一块。
这种交易有一个好处，它跟农 村的宗地交易相比较，不是很明显 的有法律方面的限制；另外，它能 缩小宗地交易的剪刀差。 所以，地 票交易对边远地区农村效果尤其 好，因为边远地区的农村，什么配 套也没有，那个地区的土地假如放 开了去买卖， 也没有多少人会买。 就像一些山区的农村，那里闲置的 宅基地更多，因为农民耕作条件不 好，有些已经通过高山移民政策搬 走了， 有些通过外出打工搬走了。 所以这些偏远地区的宅基地闲置 特别多，这些地区的农民就非常欢 迎地票制度， 因为即便是放开了 卖，他的那块地也是卖不了几个钱 的。现在地票价格已经平均为每亩 25 万元左右了， 远远高于那些地 区宗地的交易价格。
重庆具有特殊性
重庆统筹城乡之后，加快了工业化、城市化的发展，需要很多用地指标，下达计划指标根本不够用。 另一方面，重庆作为一个西 部直辖市，出去打工的农村人口越来越多，房屋宅基地的闲置也越来越明显，有些自然村都走得没人了。
《中国经营报》：为什么会在重 庆这个地方出现地票制度？ 重庆有 什么特殊性？
陈悦： 当时做这个事情时，要 有突破，但又不能跟现有的政策太 违背，就想了这个方法出来。 有一 个城乡统筹的实验区摆在那里，有 一个先行先试的政策，既然可以先 行先试，我们也可以试错，黄市长 就大胆提出了这样一个概念。这是 主观方面的因素。
打破一些框框 盘活资产
总结来看，就是在现有政策框架下，怎么样能够把这一块资产盘活，而且这样做还可以守住耕地红线。
《中国经营报》： 你当时是怎样 参与到地票设计这个工作中来的？地 票制度产生的背景与过程是怎样的？
陈悦：汪洋副总理还在重庆工 作的时候，重庆搞了一个城乡统筹 综合实验区，政府这边想，既然我 们是一个实验区，就需要一些具体 的政策，统筹城乡，先行先试。在制 定城乡统筹政策时，黄奇帆市长当 时还是常务副市长， 他就从 12 个 方面去考虑，研究城乡统筹综合实 验区改革发展的一些优惠政策，向 中央争取。农村土地交易所这样一 个平台，就是这 12 条中的一条。
在汪洋副总理离开重庆后，黄 市长接着在这个方面考虑，他在想 怎样把城乡的建设用地资源很好 地统筹使用起来。 在这个过程当 中，我们调查发现，重庆农村的人 均建设用地是远远超过全国水平 的，人均在 220~250 平方米，这是 做抽样调查得出的结论。虽然它有 这么大的资产在那里，但是并没有 盘活。一方面是农村人口已经整户 整户地在城镇落户了，虽然户籍没 有动， 但事实上已经在城镇买了 房，有稳定工作了。 当时我们就考 虑怎么样通过土交所这样一个平 台，把农村的耕地资源和建设用地
陈悦参与见证了地票制度在重 庆的诞生， 她向笔者介绍：“地票交 易制度是 2008 年由黄奇帆市长牵 头的 《重庆农村土地交易所管理办 法研究》 课题组研究交易方式时的 一个附属产品， 但后来成了土交所 的主要交易产品。 ”当时，在市政府 研究室的一位副主任向黄奇帆汇报
时，“由于‘农村集体建设用地使用 权’‘农村集体建设用地指标’ 描述 太麻烦、冗长，黄市长提出就用‘地 票’这个概念。 它实质上就是在耕地 占补平衡的前提下， 农村集体建设 用地使用权通过市场配置的方式， 在空间上更合理的优化使用。 ”
这是 2008 年的事情。 因为要 建农村土地交易所这样一个平台， 我们就搭建课题组，当时是由黄奇 帆市长亲自牵头这件事。我和社科 院的另外一位同事一起参与，第一 次开会就是在黄市长的办公室，黄 市长就提出一些具体的要求，希望 通过这样一个平台，能够把重庆市 城乡资源要素尤其是土地方面的 要素统筹考虑。 重庆直辖以后，城 镇化快速发展，在城镇化建设过程 中，土地指标非常有限，按照当时 的发展速度，是远远不够的。 另一 方面，农村的土地大量闲置，很多
“第十条， 村民宅基地使用权 流转。 凡符合城市（镇）规划、土地 利用总体规划或村庄集镇规划，且 权属合法、界址清楚，并取得《宅基 地使用证》的村民宅基地，其使用 权流转可在本交易所内交易。
“第十一条， 村民宅基地以外 的集体建设用地使用权流转。凡符 合城市（镇）规划、土地利用总体规 划或村庄集镇规划， 且权属合法、 界址清楚，已经依法批准为建设用 地的村民宅基地之外的农村集体 土地，包括乡镇企业用地和乡村公 共设施用地，其使用权流转可在本 交易所内交易。 ”
个方面的原因，就促成了现在地票 制度的产生。
《中国经营报》：重庆地票制度 有复制吗？
陈悦： 重庆农村土地交易所 的成立， 当时是国务院批准的， 是实验区配套政策一起批下来 的 12 条政策中的一条。 但是，它 特别限制地票交易只能在重庆 市范围。
而据我了解， 其他的地方实
际上也在这么做了。 我们当时因 城镇化的课题到江浙一带去调 查， 他们那时也在做， 只是没有 说。 他们不是交易指标，是通过其 他如置换的方式来进行。 这实际 上是一个市场需求， 同时也是政 府配置资源的一种需求。 我们的 地票制度实际上也是一种置换， 但以前那些置换都是邻近置换， 我们则突破了地域、区域限制，让 它在全市范围内来进行。
我们的地票跟征地不一样，地 票是先整理成耕地，再把指标拿出 去，征地是先占用土地，再去什么 地方整理一块耕地出来。地票制度 的设计如果能严格执行，就能够把 耕地的红线守住，而且可以把农村 闲置的建设用地通过这种指标的 方式进行空间的优化组合。
《中国经营报》：农民能够在地 票交易中得到什么直接的实惠？
客观方面的因素，重庆统筹城 乡之后，加快了工业化、城市化的 发展，需要很多用地指标，下达计 划指标根本不够用。 另一方面，重 庆作为一个西部直辖市，出去打工 的农村人口越来越多，房屋宅基地 的闲置也越来越明显，有些自然村 都走得没人了。 针对这种情况，市 委市政府也专门组织了调查组到 下面去调查，摸一下情况。 这是一 个客观的情况。我觉得主客观这两
陈悦：对农民的实惠肯定是有 的， 而且主要是表现在边远地区。 城市近郊的农民肯定不太愿意把 地票拿出来， 因为他通过征地，可 能获得的利益更大。所以我们这个 制度主要是考虑到边远地区，一方 面是统筹使用土地资源，集约化来 用，另一方面，也是考虑到让边远 地区这一部分农户的资产能够通 过这种交易方式增值。有了地票交 易，对那些地方的宗地增值，也会 有好处。 后期重庆又进行了“三权 抵押”的探索，有了这么一个平台， 边远地区的宅基地如果要拿出来 做抵押，就可以比照地票市场的价 格，去判断、去估算。如果没有这个 参照，因为剪刀差的关系，它的价 值肯定是要被低估的。
为什么重庆会在“建设城乡统
一的建设用地市场”上成为第一个 吃螃蟹的地区？重庆市社会科学院 农村发展研究所所长陈悦参与了 重庆地票制度的设计过程，是重庆 地票制度的重要参与者与见证人。
陈悦告诉笔者，城乡统筹实验区建 设急需用地指标，而重庆农村的人 均建设用地达 220~250 平方米，闲 置严重且流转困难，二者之间的矛 盾突出，地票制度由此诞生。
资源都比较集约化地利用，所以我 们就设计在这样一个平台交易产 品里面，除了耕地流转以外，也有 建设用地这一块的流转。
流转就有几个概念了， 它可 以是出租，可以是出让。 在这个过 程当中， 政策是限制农村宅基地 转让到农村集体之外的， 那个时 候， 农村宅基地是严格禁止这种 转让的，直到现在也禁止。 我们就 想这一块资源的盘活， 该怎么办 呢？ 黄市长就提出来能不能通过 指标来交易，就是说，已经在城镇 居住的这个人群， 因为他们的农 村宅基地没有一个退出的通道， 只能闲置在那里， 假如给他们一 个退出的通道，有这么一个平台， 他们就可以有钱到城镇去创业或 者定居了， 那总是他们的一笔财 产， 可以解决他们在城镇里的很 多生活成本。 这个问题的提出，当 时就是针对已经在城镇里稳定居 住与稳定就业的这样一个人群。
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重庆地票：“攻坚”城乡建设用地一体化
提出“地票”概念的是时任重庆 市常务副市长的黄奇帆。 童代志回 忆 ：“在 最 初 研 究 指 标 交 易 的 过 程 中，黄市长觉得这个路径是对的，叫 这个名字也没错， 但老百姓不好理 解，太专业，他提出干脆就叫‘地票’ 吧，这样理解起来比较容易。 ”
2008 年 12 月 4 日， 重庆农村 土地交易所在解放碑挂牌成立，第 一单地票交易用的是江津市的复垦 指标。 童代志介绍， 江津市早在 2007 年就开始复垦了，“第一次就 交易了 1000 多亩。 ”自挂牌后，重庆 农村土地交易所试运行了一年时 间，2009 年开始正式运行。
“多赢”的制度
重庆农村土地交易所的信息显 示，截至 2015 年 4 月，该所累计交 易地票 15.35 万亩、309.27 亿元。 地 票的购买者主要有个人、民营企业、 园区建设单位、土地储备机构、投融 资平台和国有企业等。
“消化指标的多是房地产开发 用地。 ”重庆农村土地交易所一位工 作人员告诉笔者。 据了解，由武隆县 前进村等复垦项目组合而成的地票 的购买者是重庆空港新城管委会，这 是位于重庆渝北区的一个土地储备 机构“ ， 买了 483.16 亩。 ”
人到东部地区打工去了，有些是整 户整户出去的，很多房屋都是长期 闲置在那里，年久失修，破烂不堪， 这些建设用地也没有人去整理。