如何构建社会矛盾多元化协同化解机制

【摘要】近年来，我国各级政府有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解。

【关键词】社会矛盾和谐化解治理调解

【中图分类号】d920.4 【文献标识码】a

【doi】10.16619/https://www.360docs.net/doc/479455515.html,ki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我国经济社会发展已进入新常态，如何有效化解社会矛盾已经成为社会治理的核心议题。近年来，我国各级政府积极探索，采取有力措施，有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。正是矛盾的客观存在，产生了改进与完善矛盾治理机制的需要。

社会转型时期我国社会矛盾呈现多元化态势

2013年1月至2016年4月间，笔者所在的课题组先后组织了6次面对基层干部和普通群众的城乡社会调查，包括社会矛盾与社会心态等主题的问卷调查，共获得有效问卷6600余份；同时采取半结构式的个别访谈和座谈会，完成以乡镇、街道党委书记、乡镇长和街道办主任等基层干部为主的访谈600余人次，涉及江苏、山东、湖北、四川、安徽等16个省、直辖市。笔者发现，本世纪以来频发的征地拆迁、劳资纠纷、企业改制、历史遗留等重大矛盾以及交通事故、医患、家庭婚姻、邻里纠纷等人际矛盾仍在高位运行，同时因环境污染、土地流转和民间借贷导致的矛盾纠纷亦快速增长。

2015年4月①，课题组在x省②的4个地级市开展了有关社会矛盾现状的专项问卷调查。调查对象分为干部和群众两个群体。在干部群体看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（69.14%）、劳资纠纷（45.11%）、农村土地纠纷（42.17%）、环境保护（35.10%）、医疗卫生（29.21%）、涉法涉诉（28.03%）。其余的社会矛盾是：物业管理（27.33%）、邻里纠纷（26.74%）、交通事故（26.27%）、社会保障（25.44%）、历史遗留问题（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群众看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁（55.00%）、劳资纠纷（37.07%）、农村土地纠纷（36.42%）、环境保护（32.26%）、医疗卫生（30.92%）、邻里纠纷（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社会保障（24.98%）、物业管理（19.62%）、历史遗留问题（14.82%）、涉法涉诉（12.39%）。群众与干部对于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我们通过对社会矛盾冲突事件的形成过程、演化逻辑以及化解对策的研究，发现诸多突出的、重大社会矛盾冲突（征地拆迁、劳资纠纷、土地纠纷、环境矛盾、历史遗留矛盾、干群矛盾等）常常冲破既有的制度化渠道，已具有难以妥协的特征，表现出较强的“刚性”特质，我们尝试将这类矛盾概括为“刚性社会矛盾”。“刚性社会矛盾”是一种在社会不同利益群体之间已客观存在的具有明确利益对抗性的社会矛盾。该类矛盾的形成是社会生产力和社会关系发展到一定阶段，伴随着社会结构要素的重新分化与整合而来的必然产物；引发该类矛盾的对抗性利益纷争关涉到其中一方维护生存底线的刚性需求，明显缺乏协商的“弹性”空间；该类矛盾冲突的强度和烈度均远高于其他社会矛盾，目标的合理性与手段的非理性相绞合，往往冲破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略与手段，具有难以协

调性；该类矛盾在总量上持续增长，种类上不断衍生，具有较强的再生性；该类矛盾已显现出向政治领域扩展的趋向，在发生机制上由传统的被动反应性开始向主动维权的抗争性转变，地方政府已成为主要的冲突对象；矛盾冲突的负功能比较突出，具有较高的社会风险。因此，从这类矛盾的特性来看，其与一般柔性社会矛盾（发生在个体间的人际矛盾冲突、制度化手段可解决的）有着比较明显的差异。尽管这类矛盾性质依然属于人民内部矛盾，其与改革初期以个体之间的矛盾纠纷为主体的柔性矛盾有了较大的区别。从我们调查情况看，每一个矛盾源，都会形成矛盾的双方甚至多方的获益者与利益受损者。大量的矛盾累积了不同的矛盾受损群体，如被征地拆迁的农民和居民、失业的工人、受到环境污染的人群等，矛盾主体趋于多元化。从矛盾参与主体的形式看，已由过去较为单纯的个人与个人之间的矛盾纠纷，逐步发展为群体与群体之间的矛盾冲突。也有某一群体或个人与企事业单位、某一群体或个人与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾冲突等；从矛盾主体的构成看，有些矛盾已由过去以社会底层群体为主向多阶层共同参与转变，矛盾不再仅局限于农民、下岗失业工人等群体，还常有教师、医生、企业管理人员、中小企业主以及离退休干部等群体参加，特别是在环境污染、劳资矛盾、物业纠纷等冲突中，这种多阶层共同参与的现象更加明显。矛盾源的复杂化与矛盾主体的多元化，为化解矛盾冲突增加了难度。

在干部群体看来，群众在遇到社会矛盾时常常采用的行动方式是：信访（73.38%）、调解（60.66%）、媒体投诉或上网（46.41%）、自行协商解决（40.99%）、采取过激手段直接应对（26.15%）、诉讼（14.02%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（14.02%）、行政复议、行政裁决（7.89%）。群众认为解决矛盾最有效的三种方式是：调解（74.93%）、自行协商解决（56.64%）和信访（31.02%）。还有就是诉讼（22.10%）、寻求工会、妇联等人民团体的帮助（17.99%）、行政复议、行政裁决（16.55%）、媒体投诉或上网（13.53%）、采取过激手段直接正面冲突（2.33%）。调查结果表明，当前社会矛盾的化解主要是在制度框架内加以解决的，但仍有相当部分人会采取过激手段应对。非制度化矛盾化解方式分为：一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧残、极端泄愤行为等个体反抗；集体反抗，分为较温和的集体抗议与较强硬的集体对抗两类。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗在方式与程度上更加激烈，如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群众走司法渠道解决矛盾；“花钱买平安”；或采取用强力阻止群众反映诉求等。社会矛盾多元化协同化解机制的内涵从社会发展与社会治理的需要来看，矛盾类型的多样化与矛盾主体的多元化，需要构建新的多元化矛盾的化解机制。传统的社会管理更多的是以政府行政为主体，以司法为手段的自上而下的单一的矛盾解决机制。中共十八届三中全会进一步提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式，必须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。③从社会建设到社会管理创新，再到社会治理的过程，是一个“摸着石头过河”到主动进行顶层设计，由不自觉到自觉的过程。社会治理理论的提出，标志着执政党主动适应社会变化，进行理论革新。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。与传统思路相比，社会矛盾多元协同化解机制更加强调的是政府与社会各界力量“双向互动”的特征；社会矛盾多元协同化解机制更加强调协商、合作，采取协商民主的方式，通过广泛听取矛盾多方的诉求，统筹协调处理社会矛盾，寻找“最大公约数”，达成解决矛盾的共识。

所谓社会矛盾多元协同化解机制，是指在矛盾化解中将制度、政策、机构、队伍、资源、社会力量等相关要素有机组合，形成稳定的一种合作（协同）关系与有节律的活动模式。就是要统筹各种力量，形成相互配合、多向互动的组织框架；就是要发挥诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、行业调解、信访、协商和解、社会救助等多种解决方式的综合功

能；就是要综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段，推动各种解决方式、手段之间的统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动。构筑起“党政领导、综治牵头、司法推动、部门参与、社会协同、法治保障”的矛盾纠纷多元化解决工作体系，使得矛盾纠纷以最适合的方式得以及时有效解决。

化解主体多元化。社会矛盾多元化协同化解机制中，化解主体有多个：一是司法机关，主要是公安机关和法院。对涉法涉诉的矛盾纠纷，在进入司法程序之前由公安机关或法院进行调解，减少了矛盾纠纷化解成本。如果调解不成功，进入诉讼程序，矛盾化解主体就是法院。二是国家行政机关或准行政机关。行政调解、行政仲裁、行政复议的主体是国家行政机关，也有一些准行政机关承担化解矛盾的职责，例如劳动仲裁委员会等。三是社会力量。社会力量的内涵很广，主要指各种社会组织，如行业协会、商会、行业工会等；也指社会力量，如律师、新闻媒体、人民调解员等。不同的主体其处理结果的效力区别很大，司法机关和行政机关的处理结果具有国家强制力，而社会力量的处理结果不具备国家强制力。四是基层街道（乡镇）、社区的矛盾化解力量。五是矛盾双方的当事者。不同主体在解决矛盾的过程中在主导性的选择权利、选择渠道、选择方式上是不同的。

化解机制多元化。社会矛盾处理中，要对各种矛盾化解机制进行整合，协同运用这几种机制，使它们共同发挥作用。与矛盾类型和化解主体相对应，可以形成四大机制，即以司法机构及法律规范为主的司法化解机制；以国家行政机关或准行政机关及行政规范为主的行政（如调解、仲裁、复议）化解机制；以社会组织、专业性社会机构及行业规范为主的社会化解机制；以基层社区组织与社会名流及道德规范、乡规民约为主的社区矛盾化解机制。法律规则无疑是化解矛盾的底线，但司法化解不能解决所有的矛盾，而且成本较高、效率较低。行政化解易产生强制性，不适宜复杂的矛盾。社会化解机制与社区化解机制有着历史文化传统、社会心理习惯和公众认同的强大的文化氛围，是一种低成本、高效率的化解机制。多元化矛盾化解机制形成，需要在司法机制与行政机制以外，能够接受、容纳社会化解机制与社区化解机制。

化解方式多元化。制度化解决矛盾的这种方式主要有协商、谈判、调解、仲裁、诉讼等，其主要特征是双方在利益争论的焦点上无法达成共识时，能够以制度许可的手段加以解决。现在要引进非制度化的，但是行之有效的诸多矛盾化解方式。在矛盾化解准则方面包括道德规范、地方自治规范、市民公约、行规、团体章程、村规民约等社会性、地方性、民间性的柔性规范为主的化解规范，并在法规的基础上，通过理、义、情等手段调解矛盾。它们具有引导、约束组织成员、团体成员、社区成员自觉遵守国家法律、社会公德的重要作用。另外，民族习惯、宗教文化中也有许多倡导和平、宽容、妥协的内容可以作为化解矛盾的思想与做法。

社会矛盾纠纷多元化解机制的初步形成

面对实际生活中形形色色的社会矛盾，基层政府在矛盾化解中做出了各种努力与探索，在以下几个方面取得了进步。

对社会矛盾纠纷需要多元化解机制形成共识。原有的行政治理系统已经无法应对错综复杂的社会矛盾的治理。在当前社会矛盾多元化的情况下，大量的非制度化矛盾化解方式自发地形成。一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通过自我摧残、极端泄愤行为、“闹访”、“缠访”等形式的个体反抗；其二，集体反抗。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群众走司法渠道解决矛盾、“花钱买平安”、用强力阻止群众反映诉求等。民众与地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出现，反映了现有矛盾处理机制的局限与弊病。通过对这些问题的反思，政府与学界已经初步形成了共识，过往单一的行政――司法化解矛盾的体系，已经无法适应新时期大

量矛盾的处理与化解。需要转换观念，借助社会力量针对多元化的矛盾构建多元化的矛盾化解的新体系与新机制。

社会矛盾纠纷多元化协同解决体制的初步形成。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解，各地建立起统一的社会矛盾调处中心作为社会矛盾解决平台。根据本课题组的调研，提炼部分地方的先进经验，总结出社会矛盾纠纷多元化解决体制。根据地方经验，从市级到社区建立四级大调解工作网络，依次是市大调解指导委员会、区（县）调处中心、街道（乡镇）调处中心、社区（村）调处站。有了实体化的调处中心，能为群众提供“一揽子解决”诉求的服务平台，让群众在家门口反映诉求，就地解决矛盾。市大调解指导委员会主要是对一些重大矛盾发挥指导协调作用，不具体处理问题。区（县）调处中心主要承担接待受理、分流指派、协作调度、检查督办以及重大矛盾纠纷调处五项职责。调处中心主任由政法委书记或综治办主任担任，相关部门分别派人进驻调处中心，包括两类，一类是处理矛盾的直接部门，如法制办、信访局、法院、公安局；另一类是预防矛盾和矛盾多发领域的管理部门如人社局、城乡建设、城管、医疗卫生等。调处中心设立受理窗口负责接待群众来访，受理上级交办或相关部门转来或镇调处中心请求协调办理的事项。分类处理窗口按照人民调解、行政调解、司法调解、访调对接、劳动人事争议调解、专业调解的分类，分别负责不同类型社会矛盾的调解处置。专业调解主要是处理医患、交通事故、劳动人事争议、职工维权、妇女儿童维权、征地拆迁、环境保护、物业管理、消费、物价等多发矛盾，按职能分类调处矛盾纠纷；法律服务窗口主要负责法制宣传，为群众提供法律咨询服务、法律援助等，解决重大的社会矛盾及其引起的群体性事件。经济杠杆的本义是国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则影响、调节和控制社会生产、交换、分配、消费等方面的经济活动。社会矛盾化解方面，也可以利用经济杠杆来协调矛盾相关人之间的经济利益关系，从而达到化解社会矛盾的效果。我国的大多数社会矛盾从根本上来说就是经济利益分配不当所导致的。对于矛盾相关人来说，利益补偿是其最关注的根本问题，解决了利益补偿问题，此类社会矛盾就可以很好解决。应该说，我国各级政府采取了很多种方式，为社会矛盾相关人提供利益补偿，例如拆迁补偿款、安置补贴、征地补偿等，有助于矛盾的解决。各级政府财力越来越雄厚，群众的生活标准也日益提高。在法律法规和财力允许的前提下，政府根据经济发展水平相应提高了矛盾相关人的补偿标准，有利于矛盾的化解。有些地方发挥保险在社会矛盾化解中的作用。针对矛盾多发领域，推广医疗事故责任险、环境污染责任保险、机动车交强险、安全生产责任险、校园方责任险、食品安全责任险等保险种类，充分发挥保险在矛盾纠纷化解、风险预防等方面的重要作用，为妥善化解矛盾纠纷提供新的途径。支持保险公司等机构及时全程介入矛盾纠纷化解工作，通过构建完善的强制保险体系，把保险作为一种经济杠杆来解决社会矛盾，与社会矛盾调解互相补充。但是，不少经济补偿远远低于矛盾相关人的期望值和现实需要，而且不同时期的补偿标准差距过大也导致了新的矛盾产生。

专业性机构的调解。随着经济社会发展，劳动争议、征地拆迁、环境保护、医患纠纷、校园伤害、交通事故等具有行业性、专业性特点的矛盾日益增多。针对一些专业性很强的社会矛盾，需要用不同的调解标准对症下药，需要专业人士的介入，需要在社会矛盾突出的行业（领域）建立专业调解机构，充分发挥行业性专业调解组织在专业性社会矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉农、涉地、涉房、涉法、涉教等类别，由行业组织来牵头，成立了不同的专业矛盾纠纷调处机构，专项对口调处重大疑难矛盾纠纷。还有些地方在矛盾纠纷多发、高发领域和行业，采取派驻制办法，设立专门调解室，集中受理调处各类矛盾纠纷。行业协会、商会、集贸市场联合会、企业联合会等各类社会组织的优势，吸引、凝聚这些社会组织力量，引导这些社会组织参与到矛盾的化解中去，有针对性地解决同行业间、专业内经

常发生的矛盾纠纷。

社区调解。社会治理依赖于群众的自治，这种自治不是杂乱无序的，要通过社区为载体来实现。在一些社会矛盾化解过程中，乡规民约、社区规范是农村村民、城市居民公认的、约定俗成的规矩和行为准则。在乡村中存在一些家庭纠纷、邻里纠纷、违规占用宅基地等行为，这些事情“行政不好管，法律管不好”。运用人情、习俗、礼仪、规矩等“乡规民约”作为和解的措施，通过批评和自我批评、协商和解，减少矛盾冲突，对于社会矛盾的化解具有特殊的作用。村一级建立村规民约，在乡这一级有乡规民约，经过村民代表的讨论形成规矩、章法，对于村民有一定的约束力，营造良好的村风。在村（社区）大力发展“公道会”“好人调解室”等民间调解组织，有“理”大家评，有“话”大家听，广泛发动群众解决矛盾纠纷。⑤

法律手段是化解社会矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因为社会矛盾复杂多样，法律并不能涵盖社会的方方面面；法律手段程序严格，时间较长，成本相对较高，一些简单的矛盾不必走法律程序。此外，我国传统社会中，“无讼”的传统依然存在，普通民众还不习惯于用法律手段解决社会矛盾。“我国法律现代化过程中所面临的主要困境就是在判断事情对错时，现代性法律依据的是‘法理’，而中国人依据的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明确规定的、复杂的、重大的矛盾之外，较小的矛盾纠纷，可以将情理道德、公序良俗、传统习惯等因素引入具体矛盾的解决过程中，运用情、义、礼手段，在融通法律与社会联系的同时，进一步有效增加司法的亲和力。中国人向来比较注重面子，基层干部在解决社会矛盾时如果能充分尊重矛盾相关人，给足面子，矛盾相关人得到心理满足之后，再进行政策法规的解释，效果会比较明显。基层干部借助矛盾相关人的亲属、邻里、朋友、老乡等初级群体网络，借助这些社会网络的力量来劝导矛盾相关人，使矛盾相关人与遵纪守法，降低期望值，达到化解社会矛盾的目的。

社会矛盾多元化矛盾化解机制的改革

从根源上化解社会矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、机构、队伍、资源等层面也有大量的工作可以改进。当前在构建多元化矛盾协同化解机制中，需要做的工作是：在战略上树立以防为主的矛盾化解思路。社会预防注重矛盾源头预防和事前预防，改善矛盾产生的因素与社会条件，以最小的代价顺利度过社会转型期，以达成和谐社会目标。预防和化解社会矛盾是社会治理的核心要务。现行社会治理体系中依然存在漠视社会预防的情况。一是社会预防观念缺乏。社会预防是基础性工作，短时期内难以看到政绩，现行的考核监督体系未将社会预防纳入，致使基层政府参与社会预防积极性不高。一些地方依然急功近利，为政绩不择手段，许多项目、决策不顾长远、不顾环境、不顾群众利益，成为引发社会矛盾的根源。二是社会预防体制不健全，主要表现在两个方面：其一，缺少经费预算。各地从财政中专门拨出一定的资金设立“维稳”专项经费、信访补助专项资金等用于事后处置。特别是群体性事件出现后，政府不计成本代价将其“扑灭”；而对于社会矛盾的事前预防则存在舍不得花钱、财政投入不足、后续投入不足、支持主体和方式单一等缺陷。其二，缺少预防力量。社会预防缺乏常态化的组织载体，仅有一些承担社会矛盾预防功能的职能部门之间往往各自为政，缺乏有效的综合协调，甚至彼此之间存在职能的替代与程序设计上的重复、信息封闭等问题，难以整合力量。三是社会预防机制不合理。在现行的机制下，主要负责社会矛盾治理的部门以政法委、综合治理办公室，公检法等单位为主，这些单位都是惩处性的事后处置部门，其管理者的视野、知识结构及其机构的职能、权限等限制了社会矛盾的基础性预防工作。正是这种理念的缺失、体制性障碍、机制性束缚制约了社会预防的建设，使得引发社会矛盾的诱因与导火索没有得到有效预防，持续引发大量的社会矛盾。更新治理思维、转变治理方式，把社会预防作为化解社会矛盾的基础已经成为构建和谐社会的一个重要而紧迫的课题。社会预防以“未雨绸缪”“防患于未然”为主要目标，由各方社会力量共同参与，

通过运用一定的治理策略，从理念、制度、机构、队伍、机制等，对社会矛盾进行事先预测和分析，以达到防止和控制矛盾的生成、生长，将社会矛盾消灭在萌芽状态或将矛盾的负面影响降到最低限度的积极社会行动。社会预防是一个动态过程，贯穿于社会治理的全部过程。在队伍建设上要专业人才与经费保障并举。要突破政府单独作战的困境，提升化解矛盾队伍的专业能力。市级矛盾级调处中心要建立调解专家库，根据不同专业矛盾，整合社会资源，广泛吸收人大代表、政协委员、律师、司法公证人员以及各行业专家学者（如社会学、政治学、法学），为重大、疑难、复杂的矛盾纠纷提供指导性处理意见。⑦区（县）、街（镇）矛盾级调处中心依据当地的实际情况，负责选拔、招聘、培训、管理、调配专职调解员与兼职调解员，培养一支专、兼职结合的调解队伍。提高调解员的专业化水平，可以对调解员进行分级认证管理，根据其调解水平的不同，认定为不同等级。⑧此外，矛盾化解队伍中还要引入三种专业人才。一是司法人才。应该通过“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）进社区（村）等措施，鼓励和支持司法人才下沉到基层一线，参与社会矛盾化解。二是社会工作人才。通过政府购买服务等方式，鼓励和支持街道（乡镇）、社区吸纳和使用社会工作人才，让社工在基层一线化解社会矛盾中发挥积极作用，预防和解决社会问题。三是心理咨询人才。当前，不少矛盾当事人心理偏激。对此，先心理疏导后解决矛盾起到了良好的效果。⑨在加强队伍建设的同时，要加强基层干部的激励机制建设，解决好“权力无限小，责任无限大”的问题，加大对基层政府化解矛盾的支持力度，将权力和财力向基层下沉，保持权力与责任的均衡性，使干部有能力、有动力解决社会矛盾。上级政府要营造宽松的工作环境，理解和支持基层干部，对勇于迎着矛盾上的干部、善于处理矛盾的干部要表扬奖励，进行广泛宣传，树立典型，并作为干部晋升的一个重要依据。媒体要采取群众喜闻乐见的方式宣传公正清廉、勤政为民的基层干部，改变舆论对基层干部“污名化”的现象。定期安排一定的职数从村干部中单列考录公务员，同等条件下优先录用优秀村（居）干部。处置社会矛盾需要投入大量的资金，为了保障社会矛盾化解工作的顺利开展，需要落实社会矛盾专项经费，由综治部门牵头筹集专项经费，列入专项财政预算，用于基层调解工作室建设、调解员工作补贴和个案补贴等。从基层经验来看，可以政府购买服务的方式，将调解经费、个案奖补、部门专业调解等列入财政预算，以此保障专职调解员的教育、培训、管理、考核与矛盾纠纷的相关费用支持，实现矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶颈。应改进不分青红皂白的“一票否决”制及其变相的“通报制”。要实事求是地看到有些矛盾是解决不了的，有些是可以解决的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。现行对待进京“非访”的不分是非、不讲原因、不讲道理的通报，极大地挫伤了基层干部化解矛盾的积极性，产生了较大的负效应。考核制度要在分清责任、原因的基础上落实，区分尽职、不作为、乱作为等几种不同情况。各级行政机关和司法机关要建立矛盾纠纷解决工作责任制，明确领导干部化解社会矛盾的责任，将职责落实到人，以防止因其不作为而致使一些矛盾纠纷被推到上级部门去处理，增强工作合力，避免部门之间推卸责任。

在预防上要完善风险评估机制。当前，各地项目风险评估已经展开，政策风险评估也较为谨慎，但决策风险评估还没有进行。我们迫切需要制定社会稳定风险评估规则与办法，建立整体的社会风险评估机制。对于可能引发社会矛盾的重大项目，在实施之前开展风险评估，通过入户调查、材料公示、听证等环节，进行信息公开，广泛征集意见，解决群众的合理诉求，对于不合理诉求做好疏导工作。一是以企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的领域为重点，定期进行重大矛盾源的风险评估。二是以重大项目为重点，进行定向评估。这一工作目前还比较粗糙，需要精准化。三是以重大决策、社会政策为重点进行评估。在涉及群众切身利益的重大决策出台之前，需要进行决策评估，请第三方评估机构参与，从居民中进行抽样调查，分析研判群众对重大

决策的看法，充分尊重群众意见，争取群众理解。对于群众普遍反对的决策，按照决策程序依法终止或修正。实现社会风险评估的全覆盖，并将风险评估的结果作为政府决策的重要参考和依据，以防止新的重大社会矛盾的产生。

在治理力量上要建构社会组织的协同机制。有效化解社会矛盾，不能仅靠行政机关和司法机关的力量，还需要依靠社会力量的积极参与。要大力发展“独立第三方”的专业调解组织建设，鼓励行业协会及其他社会组织设立调解委员会，发展专业性行业性调解，充分发挥他们的专业优势，推进专业类调解的社会化，例如医疗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、物业纠纷、交通纠纷、金融纠纷、征地拆迁纠纷等。充分调动社会力量的积极性，完善社会力量的引入机制。一是为各类化解社会矛盾的社会力量成长创造宽松的制度环境，明确社会力量参与化解社会矛盾的界限、程序、购买服务的经费保障、优惠政策等，让社会力量参与社会矛盾化解有法可依。二是政府要真正简政放权，将社会力量能够解决的矛盾放手给社会，公共资源更多地向社会组织转移释放。三是设立社会力量化解矛盾的专项经费，加大人财物投入的力度，完善政府向社会力量购买服务的机制，由政府花钱养人、养机构向购买优质服务转向，鼓励社会力量主动化解矛盾，根据化解矛盾的效果提供补贴等形式的经费保障。四是政府要做好监督和指导。简政放权并不是简单的一放了之，要对社会力量化解社会矛盾提供法律法规指导，加强监督，防止违法违规。加强行业性专业性调解组织制度化建设。

在化解路径上要建立社区微观治理机制。将社会矛盾消除在萌芽之中的关键，就是将矛盾抑制在社区中。将治理的资源、人员、资金等下放到社区，在社区中形成“微治理”的状态。一是完善社区自治组织。自下而上由社区居民自行选举产生社区自治组织，选举品质良好、热心社区的居民加入社区自治组织，这些居民骨干同时也是社区人民调解委员会的成员，负责社会矛盾的排查和处理。二是引进司法、社会组织等力量。建立社区民警工作室、社区法官工作室以及律师工作室，指导社区化解社会矛盾。此外，还要引进心理咨询、志愿服务等力量，形成多元共治化解社会矛盾的合力。三是完善信息排查机制。社区干部和自治组织负责人要主动下沉到群众中去，实时掌握居民中存在的苗头性、倾向性问题，防止矛盾激化。对社区内的矛盾纠纷，主动出面解决，迅速靠前调解，不推诿回避，防止社区矛盾扩大化，做到“家庭纠纷不出户，小纠纷不出社区”。可以充分发动居民骨干，以及“老娘舅”“老舅妈”等调解员参与到社会矛盾化解中去。第一时间发现可能引发矛盾的各类问题、第一时间化解矛盾、第一时间将信息整理上报。将社会矛盾在萌芽时期就有效地化解，避免矛盾扩大化。在矛盾难点上要攻克疑难矛盾的化解。在化解矛盾纠纷中，基层干部面临的最大困扰是：少部分坚持无理诉求、缠访闹访人员的无理纠缠，这些人员虽然数量不多（据基层干部测算，这类人约占当地人口的万分之一），但牵扯了基层干部的大部分精力，浪费了大量资源。对于此类老上访户的处理，建议从以下方面着手：首先，分类分流处置。区别对待老上访户的有理诉求和无理诉求，切实做到“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位”。如果信访人诉求合理或有合理成分的，要积极协调政府相关职能部门，督促他们解决实际问题，切实维护群众合法权益；对于诉求无理、缠访闹访的，应该根据《信访条例》和相关规定终结备案后，信访机关上下一致，尤其是国家信访局以不受理、不统计、不交办的原则对待，真正实现无理信访事项的退出；对于确需到上级行政部门申诉复议的，分流到行政复议渠道进行有限次度的申诉复议。对于涉法涉诉案件应回归到司法渠道解决，将涉法涉诉的信访案件转交法院审理，通过法律程序、法律手段解决，严格执行法院判决，避免终审判决后进入无限申诉的怪圈，彰显法律的公正性和权威性。对恶意滋事并有违法行为的，依法严肃处理，让当事人为“非访”行为付出代价，树立起执法必严、违法必究的鲜明导向。⑩

其次，建立甄别机构。建立甄别机构是为了建立矛盾的终结机制。世界上大多数国家解决矛盾的机制是法律。而在我国法律的终结机制没有形成，这与我国的无法可依、有法不依、

执法不严的文化环境有关。民众对法律没有敬畏之感。当法院的判决生效后，当事的任何一方，可以司法不公为理由，通过信访的渠道来否决法律的裁决。于是，一个从司法渠道来讲已经解决了的矛盾，又从信访渠道重新开启了解决的途径，从头再来。这不仅仅是浪费了大量的司法资源的问题，而是反映出没有一个终结矛盾的社会机制。目前，终结机制有其特殊性，要考虑到中国的国情，执行甄别机制的组织是一种各方面代表的临时机构。这种机构是在法律、信访、行政机制失效的情况下的特殊机构，兼顾到情理法。情与理，就是乡理乡情，法是法规。发挥社区舆论的作用，通过公开信息，让周围的邻里依照相关的法律、政策、程序来辨别矛盾冲突的是非曲直。因此，这种甄别机制必须要有社区的居民代表参加，主要有三种人参与，一是矛盾申诉一方的当事人、亲属、亲戚，二是人民调解员，三是要有社会力量如社区组织、律师、社区中有威望的群众领袖参加。这样不是矛盾冲突的一方面对政府基层组织了，而是有了第三方的力量。矛盾处理的过程，不是在信息封闭的情况下进行了，而是在信息公开的情况下进行。仲裁者不只是政府基层组织，而是社会的各方面的力量。政府的基层组织从矛盾的一方解脱了出来。一旦矛盾通过这种建立在社区中的甄别机构甄别后，就具有民间舆论的力量。以人民调解的方式，在法院中备注，也具有法律的效力。矛盾一经甄别后，就是最后的定性。如果矛盾当事人反复不定，再去上访。法律、信访、行政部门不予支持。对这类甄别过的矛盾，也不记录在进京通报、干部考核中。这将使基层干部从通报制中解脱出来，从而可以理直气壮地执行党的方针政策，解决无理取闹的问题。

（南京大学社会学院博士生杜伟泉对此文有重要贡献。本文系国家社科基金重大项目“我国刚性社会矛盾趋势分析与化解对策研究”的阶段性成果，项目编号：14zda061）注释

此次调查将调查对象分为干部群体和群众群体。干部群体调查问卷共计发放880份，实际回收问卷共857份，问卷回收率为97.39%，有效问卷为849份，有效回收率96.48%；群众群体调查问卷共发放2160份，实际回收问卷共2070份，问卷回收率为95.83%，有效问卷为2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原则，调查地点采用匿名的方式。问卷调查获取的样本对社会矛盾的感知是一种主观看法，与实际矛盾发生的频率无关，而是对矛盾的后果、矛盾的影响、矛盾的冲击程度的一种看法。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第49页。

所谓大调解，是指以党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的解决纠纷制度。

例如，南京经济开发区成立了韩国商会人民调解委员会，利用韩国商会的人力资源和栖霞区内的调解资源相结合的形式，化解了大量的韩资企业内的矛盾纠纷，如劳资纠纷、经济合同纠纷、民事纠纷等，处理时间短，效率高，不收费，达成的调解协议又能得到履行，这些人民调解的优势让韩资企业非常认同。

郭星华等：《社会转型中的纠纷解决》，北京：中国人民大学出版社，2013年。

如江苏南通市成立了医患纠纷人民调解工作法学专家咨询委员会和医学专家咨询委员会，为各区医调委调解疑难复杂医患纠纷时提供专业咨询意见和调解建议，大大增强了人民调解化解医患纠纷能力。

例如江苏南通推进调解员队伍职业化建设。2013年，该市专门制定了《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法（试行）》，《办法》确立了专业调解员的准入机制，详细规定了调解员职级评定、晋升、管理、待遇等方面的内容，有力地推进了调解人员专业化。