重庆地票制度运行现状与改进建议

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重庆地票制度施行中存在的问题与对策_刘朝旭

·城乡统筹与农村改革·西部论坛West Forum 第21卷第1期2011年1月Vol．21No．1Jan．2011doi：10．3969/j．issn．1674-8131．2011．01．006重庆地票制度施行中存在的问题与对策*刘朝旭，雷国平（东北农业大学资源与环境学院，哈尔滨150030）摘要：重庆地票制度是我国城乡建设用地增减挂钩政策的重要实践，以“先补后占”代替“先征后补”，建成了城乡统一的土地要素市场，显化了农村土地价值，优化了农用地、建设用地的空间布局，对推进我国城乡统筹发展具有重要意义。

重庆地票制度在实践中不断完善，运行情况良好而稳健；但也暴露出一些问题，应鼓励农民参与复垦，规范复垦验收环节，动态调控地票价格，扩大地票适用范围，完善地票价款收益分配机制，以深化统筹城乡土地制度改革。

关键词：重庆地票制度；统筹城乡；增减挂钩；城乡建设用地；农村土地交易所；复垦耕地；土地制度改革；土地收益分配中图分类号：F301．1；F127719文献标志码：A文章编号：1674-8131（2011）01-0032-05Problems Existed in the Implementation of Chongqing’sSecuritized Land Exchange and Its CountermeasuresLIU Zhao-xu，LEI Guo-ping（School of Resources and Environment，Northeast Agricultural University，Heilongjiang Haerbin150030，China）Abstract：Chongqing’s securitized land exchange system is an important practice in China’s urban and rural construction land on quota of the increase and decrease，uses land reclamation first and then expropriation of the land to replace firstly expropriating the land and then land reclamation，has set up unified urban and rural land factor market，unveils rural land value，has optimized the space layout of arable land and construction land and is of important significance to furthering China’s overall urban and rural development．Chongqing’s securitized land exchange system is continuously perfected in practice and is stable and good in operation but has some problems．In order to deepen overall urban and rural land system reform，the peasants should be encouraged to take part in the land reclamation，the inspecting and accepting link of the land reclamation should be standardized，the price of securitized land should be dynamically regulated，the application range of securitized land should be enlarged，and the pattern of income distribution of securitized land should be perfected．Key words：Chongqing’s securitized land exchange system；overall urban and rural development；quota for land increase and decrease；urban and rural construction land；rural land exchange；reclamation of land；land system reform；income distribution of land23*收稿日期：2010-11-09；修回日期：2010-12-11作者简介：刘朝旭（1986—），男，河北衡水人；硕士研究生，在东北农业大学资源与环境学院学习，主要从事土地政策与土地评价研究；E-mail：liuzhaoxu19@yahoo．com．cn。

重庆“地票”交易改革的经验和启示

革举措，即设立农村土地交易所，将农村闲置、废弃的建设量和数量两方面验收把关。三是交易。地票由土交所按照
用地复垦为耕地，这些新增耕地作为新增建设用地指标，在公开公平公正原则组织交易，并依用地『生质、价格等要求进优先保障农村建设用地后，剩余部分可以在土地交易所进行招、拍、挂；具有独立民事能力的自然人、法人或其它组织行交易，使用者通过土地交易所购买的建设用地指标，俗称均可参与交易购买。四是使用。购得地票的主体可选择符
严峻，原因在于：农村土地财产权未到位，缺乏市场化的流市场化方式公开交易。截止到２０１５年５月，重庆全市累计
转渠道；农民进城后新增了城镇建设用地，而在农村的宅基交易地票ｌ５．３７万亩、回流农村资金３０９．６９亿元；累计办理地因无法变现只能长期闲置。集大城市、大农村、大山区、地票质押８０７７万亩、ｌ１．７５亿元，惠及农户超过ｌ９万户。二
度设计。２００９年１月，国务院发布《关于推进重庆市统筹城还储备农村产权流转交易项目８９宗、７．２９万亩。从实践看，重庆市的地票改革成效明显，成为统筹城乡
乡改革和发展的若干意见》，明确“ 设立重庆农村土地交易
所，开展土地实物交易和指标交易试验 ” 。２０１４年，为贯彻发展的一项制度成果。一是有利于统筹城乡土地利用，提中央关于推动农村产权流转的精神，重庆进一步提出“ 依托高土地利用效率。地票交易建立了农民退出宅基地及附属农村土地交易所，建成覆盖全市、高效便捷、服务规范的市、设施用地的市场通道，发挥了市场在土地资源配置中的决

重庆地票制度改革的现状及发展对策研究

重庆地票制度改革的现状及发展对策研究作者：李琳来源：《中国经贸》2017年第17期【摘要】为解决城乡建设用地“双增加”的困境，实现土地的优化配置和合理利用，增加农民土地财产性收入，重庆市于2008年开展了地票制度改革。

本论文深入探讨地票制度原理及内容，分析其在统筹城乡协调发展中的功效，针对实际实施过程中存在的问题，提出对策建议。

【关键词】地票制度；改革；发展对策；重庆一、地票制度概述1.地票含义地票，实际上是一种建设用地指标。

它是指土地权利人经本集体经济组织同意的前提下，自愿将其闲置或废弃的农村建设用地按照规定复垦为合格的耕地等农用地，经国土、农业、水利等相关部门验收合格并优先保障当地农村自身发展所需建设用地后，节余的建设用地指标以市场化的交易方式在重庆农村土地交易所进行公开招拍挂，从而转化为可以在重庆市城乡规划建设范围内使用的一种建设用地指标。

在符合两规（土地利用总体规划和城乡总体规划）的前提下，地票持有者凭借地票证书可以向当地政府申请将城市周边相应数量面积的农村土地征转为国有土地。

2.运行程序按照重庆市地票制度规定，其大致可以分为复垦整治、验收、交易、使用四个环节。

二、地票制度改革成效2008—2016年期间，重庆市累计交易地票约13300公顷，成交金额为396.2亿元。

改革八年多来，地票制度在耕地保护管理、保护农民权益、提高农民收益、集约利用土地、统筹城乡协调发展等方面的作用日益显现。

一是有效保护了耕地。

落实了耕地“先补后占”，保证了耕地的质和量，扩充耕地，盘活了农村闲置建设用地资源。

二是创新了收益分配机制，科学量化了收益分配比例，确定了在扣除复垦成本后，农户和农村集体经济组织获得的地票净收益按照85：15的比例划分。

三是开辟了城市反哺农村新渠道，显现了农村建设用地价值，农户通过申请宅基地复垦参与地票交易，收科入增值数10倍，实现了农村财产性收入的增加，增加了农民的财产性收入和农村集体经济组织收益，也增加了农村基础设施投入资金。

重庆地票交易的困境和出路

ＹｕＸｉａｏｑｉａｎ
（ＲｏｎｇｚｈｉＣｏｌｌｅｇｅｏｆＣｈｏｎｇｑｉｎｇＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙａｎｄＢｕｓｉｎｅｓｓＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ４０００３７）
ｓｈｏｕｌｄｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｆｏｒｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ，ｐｅｒｆｅｃｔｐｒｅｍｉｕｍａｌｌｏｃａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｓｅｔｕｐ
重庆地票交易的困境和出路
喻小倩
（重庆工商大学融智学院
摘重庆Leabharlann ４０００３７）
要：重庆的地票交易是在国家城乡统筹战略下，率先探索地用于完善农村土地管理的工具。地票市场的发展
进一步优化了城乡土地资源配置，显化了农村土地资产价值，但由于该制度尚处初创阶段，交易制度存在某些不足，待补充完善。阐释了重庆地票交易制度的含义及运行程序，分析重庆地票交易制度存在的主要问题，并提出加大对复
垦耕地的保护、完善溢价分配机制、设立风险基金以及建立健全地票二级交易市场等改进建议。

重庆地票的问题及对策探析

重庆地票的问题及对策探析作者：姚君妮来源：《现代商贸工业》2017年第21期摘要：自地票2008年重庆地票拍卖截至今年1月，累计成交地票20.24万亩、401.75亿元，惠及农户24.34万户；成交其他农村产权18.56万亩、10.28亿元，惠及农户4.88万户。

然而，在重庆地票交易总额增加的同时，也存在着一些问题。

为此，从地票制和地票作为城市建设用地指标凭证出发对实施过程中出现的问题以及制度本身设计缺陷和出现的相关问题进行分析，并就如何规范进行讨论。

关键词：重庆；地票中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/ki.16723198.2017.21.064随着我国济的不断发展，城镇化中凸显出了不少问题。

到 2015 年底，重庆市城镇常住人口已达 1838.4 万人，城镇化率达到 60.9%，城市用地指标短缺和巨大的用地需求间产生了巨大的矛盾；我国农村土地流转多局限在同一区域的集体组织中，无法大范围、跨区域流转。

农村无法形成土地市场城市建设用地指标短缺、农村建设用地不增反减、农村土地流转制度缺失等问题亟待解决，因此笔者认为实施地票制的功能，有助于解决城镇化进程中的一系列问题。

2012年11月，党的十八大报告中突出强调，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。

土地作为社会上一种宝贵的自然资源，与人们的生活息息相关，对我国人们生活和经济发展有重要影响，在新型城镇化中占有不可忽视的地位。

针对我国流转机制不健全，所有权和使用权分离的情况，重庆从实际出发进行土地改革——地票制。

近年来，重庆、成都、郑州、浙江省诸暨等城市相继试点地票制度，均引起了社会的广泛关注。

1 地票制的产生及意义地票是指在农民自愿的情况下，实行“增减挂钩、耕地占补平衡”的原则，将农村空置的宅基地以及闲置的集体用地复垦为耕地，通过验收后增加的耕地数量可兑换为城市建设用地指标，指标可以公开拍卖。

2008年12月4日，标志着重庆地票制正式形成的重庆农村土地交易所挂牌，重庆的土地改革在探索中前进。

重庆地票制度运行现状与改进建议

刘俸材ＬＩＵＦｅｎｇ — ｃａｉ；马泽忠∞ ＭＡＺｅ — ｚｈｏｎｇ；李爱迪ＬＩＡｉ — ｄｉ
（ ①重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆４０００２０： ②国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆４０００２０）
（＠ＣｈｏｎｇｑｉｎｇＭｕｎｉｃｉｐａｌＬａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄＨｏｕｓｉｎｇＳｕｒｖｅｙｉｎｇａｎｄＰｌａｎｎｉｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｅ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ４０００２０，Ｃｈｉｎａ；￣ＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＬａｎｄａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｓＬａｎｄＵｓｅＫｅｙＬａｂｏｒａｔｏｙｒＣｈｏｎｇｑｉｎｇＲｅｓｅａｒｃｈＣｅｎｔｅｒ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ４０００２０，Ｃｈｉｎｆｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎｌａｎｄｃａｎ＇ｔｂｅｇｕａｒａｎｔｅｅｄ，ｔｈｅｐｒｉｃｅｌｆｕｃｔｕａｔｉｏｎｓｄａｍａｇｅｄｔｈｅｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｓｏｍｅｆａｒｍｅｒｓｗｈｏｒｅｃｌａｉｍｅｄｔｈｅｉｒｕｒｒａｌｈｏｕｓｉｎｇｌａｎｄａｎｄｓｏｍｅｌａｎｄｕｎｉｔｓ．Ｂａｓｅｄｏｎａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｌａｎｄｃｏｕｐｏｎｓｙｓｔｅｍｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｃｏｍｂｉｎｅｄｗｉｔｈｒｅｓｅａｒｃｈｓｉｔｕａｔｉｏｎｓ，

浅析重庆市城乡发展过程中的地票制度

浅析重庆市城乡发展过程中的地票制度[摘要]在中国城市化进程中，城市建设用地日趋紧张，而18亿亩耕地红线必须恪守。

如何统筹城乡发展，发现农村土地价值，加大反哺“三农”力度，破解城乡二元用地矛盾是各级地方政府需要认真思考的课题之一。

为此，重庆市独创了地票交易模式，摸索并建立了城乡土地大范围置换的“地票”交易制度。

下面本文对重庆市城乡发展过程中的地票制度取得的成效以及改革过程中需要注意的问题进行了探讨，以期对政策研究者以及相关从业人员有所裨益。

【关键词】重庆;地票;复垦1.重庆地票制度的涵义与意义当前我国城乡发展极不平衡，城市土地供需矛盾日益突出，而农村用地增减率与城镇化进程极不协调。

在可用土地短缺的情形下，地方政府为了加大经济发展不得不大量拆迁土地，造成征地矛盾愈演愈烈。

而且在严格的土地管制制度下，地方政府为了应对耕地保护制度，办法无所不用其极，未批先占，多占少补，占优补劣，甚至刷绿漆来迷惑卫星遥感。

与此同时，广大农村的集体建设用地却大量闲置，造成了大量闲置浪费。

以重庆为例，近十年来重庆市城镇化率提高了25%，但农村居民点用地减少率不到1%。

以江津区为例，全区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近3万亩，不少农民进城镇生活后，农村老宅无法处置变现只能任其闲置。

针对此情形，重庆地票制度应运而生。

所谓地票制度其实是重庆试点的一种做法，实际上就是把农村建设用地，在农民和集体经济组织完全自愿的前提下按规划进行复垦，经严格验收后产生的建设用地指标。

“地票”是重庆推出的重大改革试验之一。

也是目前为止唯一一座被允许在全市范围内推行这场“新土改”试验的城市。

重庆通过在全市范围内启动地票交易试验，推动这些荒置的土地通过复垦而变为新增城市建设用地。

在这个平台上，农户、地方政府、开发商等等各利益相关者，纷纷开唱着不同的角色。

其中具有标注性意义的是08年成立农村土地交易所，成为大范围置换“地票”交易的机构。

重庆地票制度研究_杨莞姣

杨莞姣:重庆地票制度研究
农ห้องสมุดไป่ตู้经济
持，这在一定程度上留下了权力寻租的空间。 2.4.1 地票冲抵成本。开发公司获得地票，只是获得了国有建设用地的指标，而不是同时获得同等面积的土地使用权，仅可理解为获取了“资格”。当该公司在指标落地时竞标失败，则地票还应按原价转给竞标成功者。从公司而言，如果其在指标落地时竞标失败，则先前获得地票就没有意义了，而如果该公司在指标落地时竞标成功，则地票价格冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。由此看来地票冲抵成本不至于对城市房地产市场造成冲击，同时又增加了城市建设用地的数量。 2.4.2 落地程序。一是落地区位。房地产是不可移动，其开发的区位必然指向消费者市场，靠近城市中心的便成为首选开发场地，也成了国土部门寻租的前提。二是落地规划开发公司的提前介入，致使原有程序（规划条件—招拍挂—开发公司受让）被倒置，可能使规划过于主观，变相为招拍挂设置条件，更成为规划部门寻租提供条件。
2.1.3 农村土地交易主体。 ①复垦主体。重庆的土地复垦目前是由区县政府指定的建设用地复垦机构来运作的，其作为直接参与交易的主体，将单一的、分散的土地进行复垦。但复垦机构要一次性支付农民复垦费用和宅基地费用，担负的资金压力太大，如果分期支付，则有可能造成拖欠，也不利于农民复垦的积极性。
3 结论：地票交易全国推广
重庆地票交易制度的突破在于，以前只能在某一个封闭的区县内流转的土地置换指标，现在可以跨区在全市范围内置换与流转— —— 这对于土地紧缺的中心城区来说意义尤其重大。 3.1 社会、经济价值 3.1.1 提升农村土地价值。农村建设用地与城市建设用地指标置换有过先例，但在重庆真正实现了大范围、远距离的置换，有效地实现土地价值的增值，意味着农村和城市土地拥有者的权利一致，集体土地与城市(国有)土地同地、同价、同权。边远区县的建设用地指标可以卖到主城，故地票交易更突出的效用还在于放大了农地价值，提了升农村土地的级差地租，土地真正成为农民的财富。 3.1.2 建立城乡统一的要素市场。地票交易模式有利于促进城乡要素流动，盘活城乡资源，其核心在于土地要素的等量转换，即土地要素市场化。地票交易制度，打破城乡交流障碍，有利于加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提升城乡资源要素价值。 3.1.3 保障城市用地需求。我国征收农村土地进行城镇建设，只能依靠每年国家下达的有限指标。而地票交易的出现，则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。并且产生地票的土地都是通过对闲置农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦之后形成的。通过复垦整理，置换出相应的城市建设用地指标，既保护了耕地又保障了城市用地需求。

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重庆地票制度运行现状与改进建议刘俸材;马泽忠;李爱迪【摘要】As a system innovation of Chongqing urban and rural comprehensive reform, the land coupon system is helpful to optimizing the configuration of urban and rural construction land and illustration the value of the assets of rural land. Some mishaps also have been exposed since the land coupon system ran 5 years ago, such as insufficient consideration of social security function of rural housing land, quality of reclamation land can't be guaranteed, the price fluctuations damaged the interests of some farmers who reclaimed their rural housing land and some land units. Based on analysis of the land coupon system operation mechanism, combined with research situations, this paper gives advices such as enriching forms of compensation, changing market transactions to administrative regulation and strengthening acceptance check of reclamation land for making the land coupon perfectly.%地票制度是重庆统筹城乡综合配套改革的一项制度创新，有利于优化城乡建设用地配置、显化农村土地资产价值。

重庆地票制度运行5年来，也暴露出一些问题：宅基地社会保障功能考虑不足、复垦耕地质量得不到保障、价格大幅波动导致部分复垦农户和用地单位利益受损等。

在分析重庆地票制度运行机制的基础上，结合实地调研情况，从严格复垦条件、丰富补偿形式、改市场交易为行政调节、加强复垦耕地验收等方面对完善地票制度给出了建议。

【期刊名称】《价值工程》【年(卷),期】2015(000)001【总页数】2页(P147-148)【关键词】地票制度;宅基地;社会保障;耕地保护;价格波动【作者】刘俸材;马泽忠;李爱迪【作者单位】重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆400020; 国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆400020;重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆400020; 国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆400020;重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆400020; 国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆400020【正文语种】中文【中图分类】F301.11（淤Chongqing Municipal Land Resources and Housing Surveying and Planning Institute，Chongqing 400020，China；于Ministry of Land and Resources Land Use Key Laboratory Chongqing Research Center，Chongqing 400020，China）当前，我国正处于快速城镇化、工业化的历史进程，城市扩张、城镇建设用地增加与耕地保护形成一对天然的矛盾。

更由于我国人多地少、人均耕地面积不及世界人均耕地面积的一半，调节人地矛盾的重要意义就更加凸显。

面对保障经济发展、保护耕地红线的难题，重庆市利用统筹城乡综合配套改革的试验高地，创造性地提出地票制度[1]。

即在农民、农村集体经济组织及其他相关土地权利人自愿的前提下，将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地并经过区县土地行政管理部门验收后，通过重庆农村土地交易所公开交易，形成可用于重庆市域范围内的建设用地指标。

其理论基础是减少农村建设用地，增加等量的城镇建设用地，从而实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加的动态平衡；本质是城乡建设用地增减挂钩的延伸和远距离、大范围地建设用地指标置换。

地票制度的创立，对于解决农村废弃宅基地低效使用、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。

重庆农村土地交易所是全市唯一的地票交易平台。

据统计资料，该单位自2008年12月8日成立到2013年底，组织完成地票交易35次，累计交易地票指标达到13.14万亩，地票交易价格由早期的8万元/亩上升到23万元/亩，复垦农户收益由9万元/亩上升到15万元/亩，复垦农户实际所得收益总和超过170亿元。

2.1 宅基地社会保障功能未充分考虑从目前地票制度运行的结果看，绝大部分地票来源于农村宅基地的复垦。

而作为农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋所使用的土地，宅基地不仅承担着居住的功能，更是经济社会稳定发展的蓄水池和稳定器[2]。

《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，农村宅基地及其附属设施用地复垦后不得另行申请。

因此，一旦农民将自己的宅基地复垦，而进城又因为种种原因遭受挫折，那他们将居无定所，就会成为城市流民，将过着困苦且不稳定的生活。

倘若农户没有复垦农村的宅基地，当进城遇到挫折的时候，他们还可以回到农村。

因此在宅基地复垦的批准方面需要严格把关。

2.2 价格波动对复垦农民公平性的影响地票收益分配办法规定，复垦宅基地及附属设施用地的，地票收益由农户和集体按85：15分配，地票收益为地票交易价格扣除复垦成本之后的溢价。

而地票交易价格波动起伏，且幅度较大，因此农民的收益也会有较大的变动。

如果相邻两块地分别参与了不同时期的地票交易，仅仅是因为不同的打包方式或复垦日期，也可能会使农民获得的收益具有较大差异。

因而对于农民个体来讲，存在一定程度的不公平。

从实际情况看，当早期复垦的江津区李市镇孔目村村民得知其他地区宅基地复垦的收益远远高于当地收益时，不仅没有了当初的优越感，甚至满怀失落。

2.3 地票制度对耕地保护的影响地票制度设计的初衷之一就是保护耕地[3]，因此《办法》在耕地保护方面做出了相关规定。

但在实际运行过程中，还是出现了一些不利于耕地保护的情况，主要体现在耕地质量得不到保障、复垦耕地撂荒等方面。

在复垦耕地质量方面，《办法》要求复垦后的耕地必须经过区县国土部门验收后才能形成地票，但《办法》对耕地质量未作明确的要求。

由于缺乏对耕地质量的检测和评判标准，在实际验收过程中，验收人员主观性较强，从而导致耕地质量下降；其次，作为复垦耕地质量验收者，地方政府不会太关心复垦耕地质量的好坏，考虑更多的是如何换取建设用地指标，导致验收环节流于形式，从而降低了复垦耕地的质量。

在复垦耕地的使用监管方面，由于复垦的农村集体建设用地多为山区零星散布的结构质量较差的空置农房，一方面这部分农村居民点地处山区且零星散布、面积较小，不太适宜复垦为耕地，另一方面山区客土源缺乏、农田水利设施较差等因素，复垦新增的耕地质量较差，因此在山区农村，很多复垦耕地出现了严重的撂荒现象。

3.1 严格复垦条件，丰富补偿形式改革开放以来，中国经济飞速发展，农民家庭收入水平大幅提高。

对大部分农民家庭而言，务工经商收入已经占据家庭收入的大部分比例，但土地依然是他们的命根子，宅基地依然是他们最后的保障[4]。

因此相关部门在审核农户提交的宅基地复垦申请时，应严格把关，确保复垦农户有稳定的住所和经济来源，对不能提供稳定住所、稳定生活来源而盲目申请复垦的农户，不能批准其复垦请求。

在对复垦农户的补偿形式方面，应建立新型长效的社会保障机制。

建议结合户籍制度改革，加大医疗、住房、养老等方面的保障力度，确保复垦农户老有所医、老有所养。

3.2 改市场交易为行政调节面对用地单位作为地票需求主体带来的各种问题，建议由市级土地储备中心作为地票需求的主体，便于政府宏观调控。

针对地票价格波动给复垦宅基地农户及用地单位带来的不公平，建议改市场交易为行政调节，合理控制地票价格，保持地票价格平稳。

在地票数量与主城区经营性用地数量的匹配方面，行政手段更便于调节。

当生产地票数量大于主城区经营性用地需求数量时，可以调整两者之间的比例，如1.2亩地票指标才能获取一亩新增建设用地；当生产地票数量小于主城区经营性用地时，可以将国家下达的新增建设用地指标匀出一部分用于经营性用地。

而购买地票所产生的成本，按某一特定的时间阶段均摊到对应的经营性建设用地上，从而消除因为地票价格波动给用地企业和复垦农户带来的不公平。

3.3 加强复垦耕地质量验收针对复垦耕地存在质量下降的可能，建议地票制度从以下几个方面予以完善：①严格把关复垦申请，对不适宜复垦为耕地或者复垦后无人耕种的地方，不得批准农户的复垦申请。

根据笔者调查，目前申请宅基地复垦的农户中，很多宅基地位于山区，海拔较高，坡度较大，土壤贫瘠。

部分区县甚至将高山生态移民搬迁后的宅基地复垦，即便形成了耕地，因为农户已经搬走，无人耕种，只得撂荒。

应严禁将高山生态移民与地票制度关联，山区农户搬迁后的宅基地应退耕还林。

②优化复垦设计施工方案，努力提升新增耕地质量。

在复垦方案设计方面，要因地制宜，加强农田水利、道路工程、土壤改良等方面的设计，保障土壤肥力，确保土地适合耕种。

③目前，地票制度规定复垦耕地由区县国土行政管理部门进行验收，建议改由区县农业行政主管部门进行验收，市级农业部门对复垦耕地进行抽检。

在耕地质量标准方面，应探索建立耕地评价标准，以便验收部门在验收环节具有可操作性，降低验收人员的主观性，从而确保复垦耕地质量。

重庆地票制度作为一种制度创新，在保障经济发展、促进城市反哺农村、统筹城乡土地利用等方面发挥了巨大的作用。

但该制度在实践过程中也暴露出一些始料未及的问题，包括对宅基地社会保障功能考虑不充分、对耕地保护带来风险、地票价格波动对复垦农户存在不公平等。

针对上述问题，从严格复垦条件、丰富补偿方式、该市场交易为行政调节、加强复垦耕地质量验收等方面提出完善地票制度的建议，以期地票制度健康稳定运行和发展。

【相关文献】[1]杨庆媛，鲁春阳.重庆地票制度的功能及问题探析[J].中国行政管理，2011(12):68-71.[2]贺雪峰.地权的逻辑域：地权变革的真相与谬误[M].北京：东方出版社，2013：173-252.[3]程世勇.城乡建设用地流转：体制内与体制外的模式比较[J].社会科学，2010（6）：45-52援[4]覃琳，邱凌.地票运作中农民的权益保障[J].中国土地，2012，318:38-39.。