引领城乡统筹一体化的制度创新—就地票制度访重庆市市长黄奇帆

引领城乡统筹一体化的制度创新—就地票制度访重庆市市长黄奇帆重庆农村土地交易所的地票制度引起了社会的广泛关注：媒体争相采访报道，各省市有关单位前去观摩、考察的有150多批次，全国人大《土地管理法》修订调研组、国家发改委、国土资源部以及理论界有关专家学者给予了较高评价。

徐绍史部长在视察后指出：“地票交易工作总体运行规范良好，成效明显，可以进一步在扩大地票交易规模、完善收益分配机制等方面进行探索。

”部党组成员、总规划师胡存智表示：“地票制度从构想到实践，都是一项创举，其运行目标、方向、路径清晰，符合党的十七届三中全会有关精神，下一步要在认真总结示范阶段取得成绩的基础上，与整个土地管理制度结合起来，从深层次研究思考，并不断完善。

”全国人大《土地管理法》修订调研组认为，重庆农村土地交易所运作思路有利于促进解决“三农”问题，也有利于城乡统筹发展。

地票是重庆市的一大“发明”，在《重庆农村土地交易所暂行办法》里的表述是“建设用地挂钩指标”，指的是农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。

中共重庆市委副书记、市长黄奇帆用“地票”这个词给予形象地描述提炼后，赋予了地票作为一个标准化权利凭证的更强大的生命力。

近日，本报记者就地票运行的相关情况采访了黄奇帆。

地票创造了一种有效的耕地保护模式记者：重庆农村土地交易所为什么要创设“地票”？它为何引起如此广泛的关注？黄奇帆：目前，中国正处于城市化、工业化快速发展阶段，但在城市建设用地大幅增加的同时，并未出现农村建设用地的相应减少，反而耕地减少的趋势日益严重，加上中国人多地少，粮食安全面临越来越大的压力，党中央国务院提出必须坚守18亿亩耕地红线。

压力的一部分来自于城市化、工业化过程中的一个特殊现象：大量的农民工进城务工。

他们有些人在城市中工作生活了一二十年，为城市建设和发展作出了巨大贡献，但绝大多数仍然没有在城市找到家的感觉，于是在城市打工挣到钱，就在农村老家盖房，逢年过节回农村老家去，叶落归根仍在农村。

所以，虽然十多年来按常住人口统计的城市化率每年增加一个百分点，而农村宅基地并没有明显减少。

同时，进城的农民工总要有个住处，也需要道路、医院、学校等基础设施公共设施——大体上每户需要100平方米城镇建设用地。

这样一进一出，两头用地，耕地保护的压力当然就大了。

据统计，1996~2008年有1.29亿农民工进城，这1.29亿人在城乡两处总共要占用三四万平方公里的土地。

为破解这个难题，把国家的耕地保护政策落到实处，我们就想出了地票这个办法，构建一座统筹城乡建设用地的桥梁。

记者：我国有占补平衡政策，有城乡建设用地增减挂钩政策，一些地方实践的效果也不错。

地票与这些政策相比有何特点？黄奇帆：现在通行的耕地占补平衡是先占后补，“先占”是刚性的，有工业化城市化带来的旺盛需求；“后补”则缺乏硬约束，有些地方可能今年占用的耕地到两三年后也没补上，“寅吃卯粮”；有些地方，未批先占、占优补劣、多占少补。

这样的先占后补，很难保证完全落实到位，所以危及耕地保护红线。

一些地方进行了增减挂钩的尝试，即把农村宅基地复垦整理为耕地，在新建区集中规划建设农民新居，但是置换局限在一个县域内。

重庆的地票有两个明显优点：一是大范围、远距离统筹。

在重庆8万平方公里的土地上，几百公里外的偏远乡村的宅基地和其他建设用地，复垦后也能在城里卖个好价钱，是典型的大城市反哺贫困乡村；二是，地票的规则是“复垦在先”、“先补后占”。

要验收后才能产生建设用地指标，这样做不但能确保农村退出建设用地和城市新增建设用地的平衡，而且由于新增的城市建设用地中只是占用了部分的耕地，这样，不但耕地不会减少，而且有可能增加。

在农民自愿的前提下稳步推进地票，充分保护农民合法权益记者：有人评价，在推动经济和社会发展方面，地票是重大的创新。

地票这个词容易让人联想到股票，它在金融方面有特别的含义吗？黄奇帆：刚才我说到，地票是在城乡建设用地增减挂钩基础上的制度创新，那么创新在哪呢？地票的产生分4个环节，从复垦到验收，相当于增减挂钩的“拆旧复垦”，是项目管理的概念，目的是为了保证耕地复垦的数量和质量，这是必须的。

但是，一旦验收并核发地票，进入交易和使用环节，革命性的变化就产生了。

地票作为一种标准化的权利凭证——可以落地到重庆任何一个需要建设用地指标的地方，在农村土地交易所这个平台上，一个现代要素市场出现了。

通过地票运行，农民的土地使用权这个重要要素激活了；在激活土地这个要素的同时，又给农民工“松绑”了，给了他们一个渠道，使他们有限的主要资产——宅基地使用权可以变为现金。

像股票一样，地票也同样具有价格发现功能，城市的需求方和农村的供应方会自动达到平衡，这个平衡点就是地票的价格，能给农民保护自己的利益提供一个参照；加上在实践中，我们坚守农民自愿的原则，保障了农民的权利，是不会让农民吃亏的。

市场的力量是强大的，在以地票为支点的反哺农村过程中，是市场而不是政府在买单，这就为城乡统筹一体化提供了源源不断的动力。

记者：在具体操作上，如何保障农民的合法权益呢？黄奇帆：对农民合法利益的保护，从操作层面主要体现在五个方面：一是尊重农村和集体经济组织复垦意愿，宅基地以农户自愿为复垦的前提，不强制，不搞运动；集体建设用地复垦，需要2/3以上成员或成员代表同意。

二是复垦环节把关。

凡是要退出宅基地的，不管是在城市还是在农村，必须已经有了相对稳定的工作、住所，而且经过村集体核定后，才能复垦，以避免农民流离失所。

三是优先为农村留足发展耕地空间，复垦形成的指标优先用于农村发展需要，节余的用地指标才作为地票进行交易。

四是实行基准价格保护。

从现在看，这个担心是多余的，一年半来，地票已经从开始时的每亩8万元涨到17万元了。

五是交易收益分配，全部用于“三农”，其中80%给原宅基地的户主，20%给集体经济组织，用于新农村建设等。

而且，刚才说过，复垦出来的耕地，原有农户还可以通过流转，获取一部分收益。

此外，重庆市政府对地票交易实行总量调控，每年“地票”交易规模控制在国家下达的建设用地计划指标的10%左右。

这对稳定地票价格、保护农民利益也是一个保障。

到目前为止，重庆农村土地交易所主要采用拍卖方式交易地票。

由于供不应求，目前登记候“拍”的购买需求经常有几千亩。

我们还在推进一个用400多亿元分别建设100个中心镇和50万户“巴渝新居”的工程，这是一个改善几百万农村居民生存生活环境的事情，也是最近重庆市委全会推出的十大民生工程之一。

地票与户改、公租房、扶持微型企业共同构成农民工融入城市的系统工程记者：很多农民工会离开土地进入城市，如何在城里给他们足够的保障？黄奇帆：这也正是我们市委市政府用心最多、着力最勤的工作。

目前，重庆已经启动的以338万农民工为核心对象的户籍制度改革，还有3年3000万平方米的大规模公租房建设，再辅以养老、医疗、子女读书等方面的配套，目的就是让农民工体面、舒心、有保障地真正融入城市。

就业问题也是农民工最关心的问题之一，除了大规模引进劳动密集型的加工贸易企业、提供大量的就业机会外，我们还出台了激励创业、刺激微型企业发展的优惠政策，给予微型企业30%~50%的资本金补贴和与投资额相等的税收返还，让农民工可以在城里安居乐业。

这样，他们才可能放心地把宅基地复垦为耕地变成财富。

现在他们节衣缩食在农村老家盖房子，一年就住那么个把月，其实是一种不得已的昂贵的浪费，有谁愿意过一种不能承欢父母膝下、夫妻儿女各奔东西的日子呢？地票给他们解决这个“两难”困境提供了支撑。

应该说已经在城市工作三五年以上的农民工是我们目前工作的一个重点，当然，如果你有其他稳定收入来源和保障，提出申请，我们也会考虑的。

总之，有一套办法防范复垦宅基地的农民流离失所。

记者：看来您有足够的动力推动这一制度创新。

您如何评价地票到目前为止的运行状况？黄奇帆：土地交易所自成立以来，应该说，各方面的运行都是比较规范有序的，市场活跃的程度超出了我们当初的设想。

挂牌一年半以来，我们共举行了16场“地票”交易会，共交易“地票”25700亩，2008年1100亩，2009年1.2万亩，今年前8个月1.2万亩，累计实现成交金额29.77亿元，亩均价格11.57万元。

照这个态势，到今年底，累计成交量有望超过3.5万亩，成交额接近40亿元。

明后年每年的成交量就可能达到两三万亩，为农村增加三四十亿的收入。

这项改革本身能够推动，最关键的是得到了党中央国务院的充分肯定和相关部委的大力支持。

早在2008年5月，我们就把组建农村土地交易所的初步方案向国务院领导作了详细汇报，得到了肯定。

国土资源部也积极支持，并将其写入了双方的部市合作协议。

2008年6月，由40多个国家部委组成的大型调研组专题考察重庆时，也对重庆设立农村土地交易所表达了积极支持的态度。

正是因为国家及相关部委的信任和支持，才促成了重庆于2008年底正式成立了全国第一家农村土地交易所。

2009年国务院3号文《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展若干意见》指出，“设立农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建设城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。

”给农民的土地财产确权是一切改革的基础，地票在五方面发挥了巨大作用记者：土地交易所只交易“地票”吗？黄奇帆：重庆农村土地交易所主要从事地票交易。

在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，也为全市已经在推进中的农村土地承包经营权、林权、集体建设用地使用权流转提供服务。

这些交易的标的，都要有一个认识上的前提，就是农民的宅基地、承包地、林地、集体建设用地使用权也是财产。

城市居民房产，土地也是国有的，居民只有使用权，凭什么城里人有房产证，是财产，可以抵押贷款，而农民的土地使用权就不是财产？这就涉及到确权。

目前，农村承包地、林地、宅基地的产权，全国都不甚明晰，重庆也如此。

以耕地为例，卫星图片显示重庆有耕地3400万亩，但是有土地承包证的耕地面积远低于此，相差上千万亩，林地也存在这种情况。

这一不利于农民退出或者流转时的权益保障，土地流转时容易出现纠纷。

今年内我们将完成承包地、林地、宅基地“三个确权到位”。

这是从源头保障农民权益，是从根本上帮助农民致富，是农村各种改革的基础。

记者：从一年多的实践看，请您归纳一下“地票”发挥了那些作用。

黄奇帆：其实刚才大体都谈到了，简单归纳一下，有这么几条：其一，从重庆而言，可以确保不拖全国18亿亩耕地红线的后腿。

其二，远距离、大范围统筹，为城市反哺农村提供了平台。

其三，通过市场配置的方式，优化了城市建设用地和农村建设用地的空间布局。