教育设施专项规划中的“教育白地”策略初探——以《张家港市教育设施专项规划》为例

教育设施专项规划中的“教育白地”策略初探——以《张家港市教育设施专项规划》为例潘晖婧摘要：教育事业是关系国计民生的大事，教育资源的空间配置是新常态下城镇化发展的核心要素之一，但传统的教育设施规划编制方法已不太适应社会经济发展的实际情况。

本文以《张家港市教育设施专项规划》为例，基于案例分析中总结的教育设施规划配置方法，创新性地提出“教育白地”的概念，对教育设施规划分为“刚性保障”和“远景预留”两个层面，探索教育设施规划编制方法的转型思路。

关键词：教育设施，弹性预留，教育白地，张家港市1.引言教育事业是关系国计民生的大事，是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，在我国经济社会和民生改善中的作用不可替代。

伴随着我国进入新常态的发展时期，教育发展在区域、城乡和群体之间的优质均衡发展将助推我国从人口大国到人力资源大国的历史性转变（毕波，2016）。

教育设施专项规划是城乡规划编制体系的重要组成部分，其规划编制思路的合理性、设施布局的科学性也是每一位社会成员享受均等化教育服务服务的基本前提（韩高峰，秦杨，2014）。

然而，教育设施的发展并不尽如人意，教育资源供不应求的情况屡见不鲜。

基于规划编制的角度出发，可以发现主要原因在于传统的教育配套编制方法不太适应社会经济发展的变化，如规划的教育配套人口与现状实际居住人口差异较大，“一刀切”式的教育配置标准不适应地区发展的实际情况，尤其在苏南城市，早年大量的外来人口涌入和当下产业转型带来的人口增长趋势变缓，这些问题都造成了教育设施规划和社会发展之间的不适应性。

为解决上述问题，本文结合《张家港市教育设施专项规划》，探索教育设施的新思路、新方法。

2.张家港市教育设施发展现状2.1张家港市概况张家港位于中国大陆东部，长江下游南岸，是苏州市所管辖的县级市。

作为沿海和长江两大经济开发带交汇处的新兴港口工业城市，张家港连续多年位居全国百强县、中国中小城市综合实力百强市前列，是中国综合实力最强的县级市之一，在经济、文化、金融、商贸、会展、服务业和社会建设等领域成就显著。

张家港市域面积999平方公里，辖8镇2区，8镇分别为：杨舍镇、金港镇、锦丰镇、塘桥镇、乐余镇、凤凰镇、南丰镇、大新镇；2区为：常阴沙现代农业示范园区、双山岛旅游度假区。

2015年末，市域常住人口153万人，户籍人口92万人，外来人口71万人。

2.2张家港市教育设施现状发展主要问题张家港市教育设施经过多年发展，优质教育资源共享发展，成为全国首批义务教育基本均衡县市。

但在实际发展中也存在一定的问题，主要包括外来人口就学需求强、大班额办学、教育设施用地紧张和义务教育空间分布不均匀四大方面。

2.2.1外来人口就学需求强2015年末，张家港市域户籍人口92万人，外来人口71万人，从近五年人口发展态势来看，户籍人口趋于稳定，外来人口有较大增幅。

随着国家对外来人口随迁子女就学问题进一步重视，外来人口的就学需求也不容忽视。

将常住人口、户籍人口、外来常住人口的实际千人学生数与苏州市现行的千人指标比较，发现外来人口幼儿园千人学生高达54生/千人，外来人口小学千人学生数高达127生/千人，远高于苏州市现行的千人指标。

与其他县市相比，张家港市小学和初中的外来人口千人学生数高于常熟、昆山和太仓，为苏州四个县市级中最高。

同时，张家港现状还存在13所无证幼儿园、5所看护点，涉及学生数约2407人。

可见，张家港市外来人口就学需求强。

图1：幼儿园、小学、初中千人学生数与千人指标比较图2：苏州各县级市外来人口千人学生数比较2.2.2大班额办学幼儿园市平均班容量高达38生/班，远高于苏州市和江苏省规范中30生/班的标准，同时各镇平均班容量均超过标准。

小学市平均班容量高达47生/班，超过江苏省和苏州市的相关标准，除现农园外其他各镇平均值也均超过标准。

初中市平均班容量为45生/班，符合江苏省、苏州市标准。

但大新镇、金港镇、塘桥镇平均值超过省标准。

（a）幼儿园班容量（b）小学班容量（c）初中班容量图3：各类学校班容量与标准比较2.2.3教育设施用地紧张幼儿园市平均生均用地面积为15.71平方米/生，符合苏州市标准，但杨舍镇和锦丰镇低于苏州市15平方米/生的标准。

小学市平均生均用地面积19.7平方米/生，满足苏州市18.69平方米/生的标准，但与省标准23平方米/生相比还有一定差距。

其中，塘桥镇、金港镇和大新镇低于苏州市标准。

初中市平均和各镇生均用地面积均达到苏州市、江苏省标准，但存在潜在压力。

（a）幼儿园生均用地面积（b）小学生均用地面积图4：各类学校生均用地面积与标准比较2.2.4义务教育空间分布不均匀幼儿园服务半径为300米，将幼儿园服务半径覆盖范围与居住用地在空间上比对后发现，杨舍镇西北部和东南部缺幼儿园，塘桥镇和金港镇总体密度偏低，凤凰镇北部缺幼儿园。

小学服务半径为500米，将小学服务半径覆盖范围与居住用地在空间上比对后发现，杨舍镇西部和北部缺小学，凤凰镇北部布点不足，大新镇东部缺小学。

图5：小学和初中服务半径覆盖范围3.教育设施配置方法3.1案例分析3.1.1上海（1）《上海市控制性详细规划技术准则》，2016该标准在学校配置指标方面采用千人指标控制，每5万人配建24班高中一所，每2.5万人配建20班初中一所和30班小学一所，每1万人配建15班幼儿园一所。

针对用地面积确有困难的中心城区和郊区城镇建成区，应保证基础教育设施的建筑面积符合配置标准，用地面积可以适当折减。

表1：居住区幼儿园与中小学配置标准表2：基础教育设施用地面积折减系数表3.1.2浙江（1）《浙江省普通幼儿园建设标准》，2008为高标准、高质量普及从学前三年到高中阶段的十五年教育，不断适应教育现代化、教育改革和发展的需要，满足学前教育对园舍条件与环境的要求，进一步促进浙江省学前教育的均衡发展，加强幼儿园建设管理的科学化、规范化和标准化，提高幼儿园规划建设水平和投资效益，根据国家有关法律、法规和浙江省经济社会及教育发展规划，制定本标准。

本标准在幼儿园用地面积指标和建筑面积指标中分别规定了“基本指标”和“规划指标”。

基本指标是考虑到各地经济社会发展不平衡的实际和客观条件限制等情况，办园必须具备的面积指标下限；省级示范性幼儿园应按“规划指标”进行规划设计和建设；幼儿园规模宜按6班、9班、12班设置，一般分为幼小班（3~4周岁）、幼中班（4~5周岁）、幼大班（5~6周岁），平均每班人数不应超过30人。

表3：幼儿园规划建设用地面积及生均用地面积指标表4：园舍建筑面积和生均建筑面积指标（2）《浙江省义务教育标准化学校基准标准》，2011根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《浙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于加强义务教育学校标准化建设的要求，对原《浙江省九年制义务教育标准化学校评定标准（试行）》进行了修订。

为高标准、高质量普及九年义务教育，更好地适应建设教育现代化的要求，推进学校建设的科学化、规范化，不断改善办学条件，提高学校办学水平，进一步促进义务教育均衡发展，根据国家、省有关规定，结合浙江省中小学校实际，制定本标准。

本标准适用全省完全小学、初级中学以及九年一贯制普通学校（以下简称九年制学校）；本标准为中小学校基本办学条件标准，各项指标均为约束性指标。

完全小学宜设6班、12班、18班、24班、30班、36班，每班不超过45人；初级中学宜设12班、18班、24班、30班、36班、42班，每班不超过50人；九年制学校宜设9班、18班、27班、36班、45班、54班，小学段每班不超过45人，初中段每班不超过50人；实施小班化教育的学校，小学每班不超过30人，初中及九年制学校每班不超过35人。

表5：浙江省义务教育学校生均用地面积指标表6：浙江省义务教育学校生均建筑面积指标3.1.3深圳（1）《深圳市城市规划标准与准则》，2013该标准中，针对不同规模的学校，分别提出相应的控制指标，其中生均用地面积和生均建筑面积均以区间控制。

表:7：深圳市教育设施配置标准3.1.4江苏省（1）《江苏教育现代化指标体系》，2013《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》明确提出，2020年率先实现教育现代化。

围绕这一目标要求，省组织制定了江苏教育现代化指标体系，该指标体系由8个一级指标、16个二级指标、46个检测点组成。

表8:江苏省各类学校设置指标（2）《江苏省义务教育办学标准（试行）》，2015为推进义务教育学校标准化建设，根据《中华人民共和国义务教育法》、《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》、《省政府关于深入推进义务教育优质均衡发展的意见》（苏政发〔2012〕148号）等法律法规和文件要求，对照《江苏教育现代化指标体系》，制定本标准。

表9：江苏省中小学设置指标备注：学校实行标准班额办学，小学班额不超过45人，初中班额不超过50人。

有条件的地区可推行小班化教学。

3.1.5苏州市（1）《关于加强苏州市区配套幼儿园、中小学规划建设和管理的意见》，2007 为切实解决苏州市区住宅区配套幼儿园、中小学规划建设和管理问题，根据中华人民共和国《城市居住区规划设计规范》、市委市政府《关于加快建设教育强市率先实现教育现代化的决定》精神，结合苏州市实际，制定此标准。

表10：苏州市幼儿园、中小学设置指标3.2案例小结3.2.1配置方法整体来看，案例城市对教育设施配置的方法相比传统方式更显弹性，但方法之间有所差异，各有利弊，配置方法总结为三种。

（1）部分地区折减以上海为例，针对用地条件紧张的中心城区和教育需求略低的城镇郊区，对控制指标可有一定程度的折减。

这种方法针对老城区用地紧张的问题，并在一定程度上避免城镇郊区教育资源配置浪费。

（2）按学校规模配置深圳、上海、浙江的案例中，对不同规模班轨数的学校，分别对应不同的配置标准。

这种方法使得配置标准更有针对性，但比较适合微观层面对具体学校的配置，对于宏观整体层面教育设施规划难以实施。

（3）标准采用区间控制深圳的案例中，对生均用地面积采取区间控制；浙江的案例中，用“基本指标”控制建设下限，用“规划指标”引导示范性学校建设。

这种方法更为弹性，但在实际操作中往往采用下限，导致高标准失效。

3.2.2配置标准配置标准值普遍呈现高趋势。

表11：各地区相关标准比较3.3本次规划思路为解决传统教育配套规划编制方法不适应社会经济发展变化的现实困境，借鉴案例城市相关经验，结合张家港市人口和教育设施的发展现状，本次规划创新性地提出“教育白地”的概念，基本思路为“保障刚性需求、适当进行弹性预留”。

由于远期规划人口的不确定性，一方面要保证教育设施规划满足需求，另一方面也要避免因规划人口过高而产生的学校建设浪费现象，因此远期规划基于两种情景进行教育需求的预测。