加强信用担保立法,促进信用担保的健康发展

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题加强信用担保立法，促进信用担保的健康发展甘功仁中央财经大学法学院教授，博士生导师信用担保是指由专门的信用担保机构为中小企业向银行贷款提供保证服务，接受担保服务的中小企业向信用担保机构交付一定担保费用的担保方式。

当被担保的企业不履行或不能履行债务时，由信用担保机构对贷款银行代为履行债务。

信用担保是保证担保的一种特定形式，但它又与自然人保证和一般法人组织的保证不同。

信用担保产生于 20 世纪二三十年代的工业化国家 ,担保的对象是中小企业,目的是为贯彻国家的中小型企业政策服务,促进中小企业的发展。

从国外开展信用担保的实践看,运用中小企业信用担保制度扶持中小企业的发展,是世界各国的通行做法。

我国自改革开放以来,中小企业有了长足的发展，到目前为止，中小企业已经超过1000万户，工业总产值和利税的比重分别占全国总数的60%和40%左右，提供的就业岗位约占城镇就业总数的75%。

中小企业已经成为国民经济的重要组成部分,对经济和社会的发展作出了重大贡献。

但是，中小企业在迅速发展的同时,也遇到很多困难。

其中,资金紧张,融资渠道狭窄已成为制约中小企业发展的重要因素。

为了促进中小企业的进一步发展，我国也效仿世界各国的通行做法，上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题积极试行面向中小企业的信用担保制度。

1999 年 6月原国家经贸委出台了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，对信用担保机构的设置、资金来源、组织形式、运作方式、责任承担等问题作了规定，要求各省、自治区、直辖市积极试点。

北京、上海等地颁布了关于中小企业贷款信用担保管理的若干规定，为建立中小企业信用担保制度提供了一定的法律支持。

但是，由于这些规章的效力层次低，缺乏统一性和权威性，而且一些规章的适用对象又是特定的，没有普遍适用的效力，因此从总体上说，我国目前试行的信用担保基本上处于一种无法可依的状态，从而出现了许多信用担保不规范的问题，造成了信用担保的混乱。

例如，信用担保机构组建上的分散滥设，商业性担保公司、互助型担保组织、由政府出资的信用担保机构等组织形式一哄而上;信用担保机构的运作极不规范，随意操作，随意担保，扩大了银行和信用担保机构的经营风险，以至于使贷款银行产生对信用担保机构的不信任，也导致一些信用担保机构倒闭关张;缺乏信用担保机构的监管规范，监管主体、监管职责不明确，有关行政管理部门要么放任不管，要么滥加干涉等等。

信用担保本来就是高风险行业，而法律规范不健全可以说是信用担保中最大的风险。

因此，要使信用担保制度能够顺利推行，首先必须使信用担保规范化，法制化。

当前的急迫任务就是要加强信用担保立法。

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题一、制定全国统一的信用担保法信用担保业虽然不是金融业，但它直接关乎我国的金融安全和中小企业的发展，并且信用担保制度涉及面很宽，包括机构设置、资金筹措、责任承担、风险控制、监督管理以及与银行和政府的关系等诸多方面，因此必须进行整体性的统一立法，从宏观上统一规范全国的信用担保业。

由于信用担保的高风险性，世界各国对信用担保一般都有统一立法。

例如美国国会制定有《中小企业法案》、《中小企业政策法》、《中小企业投资奖励法》，日本制定了《中小企业基本法》、《中小企业振兴法》、《中小企业经营领域调整法》、《中小企业信用保证协会法》、《中小企业信用保险公库法》，加拿大制定有《中小企业融资法案》，韩国制定有《信用保证基金法》等。

这些国家的信用担保机构在国家立法的规范之下，开展信用担保业务，进行有序运作，既有效地为中小企业解决了融资的困难，促进了中小企业的发展，又有效地防止了金融风险，维护了良好的社会信用机制。

在国家立法层次上，到目前为止，我们国家还没有关于信用担保的专门立法。

虽然在2002 年6月全国人大颁布的《中小企业促进法》中,订有信用担保的条款，其中第19 条规定“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系,推动对中小企上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题业的信用担保,为中小企业融资创造条件”，但是这仅是原则性的一般号召，没有解决信用担保的具体规范问题，尚不足以成为信用担保的法律依据。

此外，我国虽然制定了《担保法》，但《担保法》是基于保障债权人实现其债权的指导思想而制定的,主要反映了债权人的利益,却少有从维护担保人应有的法律地位和权益的角度考虑,更未对信用担保作出具体规定。

现行《担保法》也不足以成为信用担保的法律依据。

国务院至今没有颁布信用担保的行政法规，只有原国家经贸委、财政部分别颁布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》和《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》等部门规章，北京、上海等地颁布了有关信用担保的“若干规定”和“实施细则”等地方政府规章。

这些规章效力层次低，缺乏统一性和权威性，并且很不完善，许多应当规定的问题都未做出规定。

这些行政规章既缺乏立法依据，又缺乏统一规范信用担保的效力。

信用担保无法可依的状况是十分令人担忧的。

信用担保机构是联系企业与银行的纽带，信用担保法律关系相当复杂 ,涉及行业内外多个方面、多个部门的利益,这不是部门规章所能调整的,也不是单凭《担保法》或《中小企业促进法》中的原则性规定就能进行规制的。

因此,信用担保行业迫切需要国家立法,以全面规范信用担保中的问题。

只有建立健全信用担保法律规范，我国的信用担保机构才能真正做到依法有序运转，避免不规范行为所带来的各上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题种混乱和风险。

首先全国人大应考虑尽快出台《中小企业信用担保法》。

国家立法机关的立法层次最高，具有最高的权威性和强制力，是全国信用担保的统一规范和有力保障，也是信用担保行政法规和规章的制定依据。

二、信用担保法的立法内容为了全面统一规范我国的信用担保活动，信用担保法应当对以下基本问题做出明确规定。

(一)信用担保机构的组织形式信用担保不是一种临时性手段,而是长期支持中小企业发展的制度性措施。

国外信用担保业之所以能迅速发展，一个重要的原因就是各国的中小企业信用担保机构绝大部分属于政策性信用担保机构,大都以执行国家的经济产业政策为目的,而不是单纯为了盈利。

我国目前的信用担保机构主要有3种形式，即商业性担保公司、互助型担保组织和由政府出资的非营利性信用担保机构。

商业性担保公司形式上类似于商业保险，通过收取多家贷款企业的担保费来分散某家企业不能还贷时的风险。

由于信用担保是一项风险极高且难以事前预测和控制的业务，企望通过承保企业经营风险而获得商业利润是很难的。

因此，当今世界各国基本都停止了商业性的信用担保业务，上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题我国也不宜再采取这种形式。

互助型担保组织是基于相互之间的信任而建立的担保组织，其范围肯定很小，规模不可能大，资金实力不足，抗御经营风险的能力很弱，难以获得贷款银行的信任，最终也达不到信用担保的效果。

政府出资成立的信用担保机构的最大优点在于它不以营利为目的，担保资金有保证，信誉度高，并可以在相当程度上防止以营利为目的的商业性担保公司容易发生的各种隐患，其保证行为容易获得银行的信任。

同时，信用担保机构通过选择被担保的企业对象，向具有发展潜力但缺乏担保实力的中小企业提供信用保证，为中小企业解决贷款难、担保难的问题，既有利于促进我国中小企业的发展，又有利于实现国家调整产业政策的目标。

因此，只有由政府出资的非营利性的信用担保机构才是可以采取的形式。

(二)信用担保机构的资金筹措为保证信用担保机构的正常运作，关键是信用担保机构有足够的资金来为中小企业承担保证责任。

根据信用担保的公益性特点，资金来源不可能源自私人资本，只能来自国家财政的支持。

这是各国的通例。

如日本信用保证协会的基本财产由政府出资，中小企业信用保险公库也由政府出资,对信用保证协会进行保险。

信用保证协会的经营资金,除基本财产外,还有从中央(通过中小企业信用保险公库)和地方政府筹措的借款，信用保证协会代偿后取得求偿权而不能回收的损上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题失,最终由政府预算拨款补偿。

还有美国、德国、法国等发达国家均是如此。

我国的中小企业信用担保是为国家政策服务的业务,其风险和收益是不相匹配的。

要保证这项业务的顺利开展，必然离不开政府的大力支持。

现阶段担保资金应当主要来源于政府的财政资金。

原国家经贸委颁布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》中关于“信用担保机构是非营利性的公益法人组织，其担保资金和业务经费以政府预算资助和资产划拨为主，担保费收入为辅”的规定，正是借鉴了国际上的通行做法。

从世界各国信用担保实践看，在信用担保资金方面，除规定主要由政府出资外，还规定金融机构也应当为信用担保机构承当一定的出资义务。

因为信用担保制度的推行分散了金融风险，提高了贷款的安全性，银行已经从中受益，让银行承担一定的出资义务也是应该的。

(三)信用担保机构保证责任的承担建立信用担保制度的宗旨就是为中小企业解决贷款难的问题，当企业不偿还或不能偿还贷款时，信用担保机构理应为贷款企业向银行承担保证责任。

而且，这种责任不应当是一般保证责任，而应当是连带保证责任。

因为如果信用担保机构只承担一般保证责任，将会使贷款银行陷入永无休止的追索诉讼之中，这样就使信用担保失去了原本上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题的意义。

因此，只要当中小企业到期未偿还贷款时，信用担保机构即应当向银行承当保证责任。

在信用担保机构承担了保证责任后，有权向未偿还贷款的企业行使追偿权。

如果企业无力偿还，则应由政府承担补偿责任。

(四)建立信用担保的风险控制体系建立良好的信用担保风险共担机制,降低信用担保的风险,是信用担保生存和发展的重要保证。

1、建立分层次的信用担保体系根据我国政府财政主要是吃饭财政的状况,中央政府的财力相对薄弱。

因此,应建立中央和地方政府分层次的中小企业信用担保体系,以地方政府为主。

中央和地方政府应各有侧重地确定信用担保的重点。

信用担保机构的设立不应过于分散，以便于集中担保资金。

根据《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，全国设立3级信用担保机构，地区或市设立基层信用担保机构，面向本辖区内的中小企业提供信用担保服务;省和中央分别设立再担保机构，专门为下级信用担保机构提供再担保服务，形成连环式的信用担保体系，以分散担保风险。

2、建立健全风险防范体系上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题(1)担保机构应建立风险准备金制度,用于冲抵代偿支出和弥补呆账、坏账损失。

同时应建立良好的补偿机制,主要由政府财政给予资金补偿。

因为如果仅仅依赖担保机构自身的风险补偿基金是难以为继的,应当由政府支持或者由政府、银行和企业联合支持。