中国行政改革的理论研究报告

中国行政改革的理论研究【内容提要】行政体制改革在中国改革总体战略中处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，认为行政体制改革的目标仍在于提高效率。

行政XX是调整政府与社会关系的目标取向，不能与行政体制改革本身的目标相混同；改革要兼顾机构改革与政治职能两个方面，使二者协同发展；目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动，行政体制本身的改革并不配套和适度，改革在操作层面上有很多阻力。

【关键词】政府权力行政体制行政改革中国【正文】行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。

当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。

改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力做出了积极的贡献。

同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规X尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。

在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

一、行政体制改革在中国改革总体战略中的地位关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。

一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。

但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。

由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。

对此，指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。

但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底瓦解。

实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。

有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。

但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。

对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。

例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。

因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。

还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。

国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。

由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。

从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。

根据政治行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与XX诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。

从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。

这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促进政治体制改革的发展。

现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行政变革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。

作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。

而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。

因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。

有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。

发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。

上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。

二、行政体制改革的目标设定：效率与XX之辨确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。

不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。

有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。

党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。

1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规X的行政体制改革总目标。

中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。

与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。

但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。

其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。

学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“XX”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。

例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、XX化、科学化、高效化；等等。

这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中XX和效率之间的X力尤为明显。

行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和XX导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。

这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。

而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。

但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。

政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有XX和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。

无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。

但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“XX导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的X畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。

XX和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用X围。

有一些学者主X把XX列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体X畴。

实际上，政治发展要兼顾XX和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。

效率是行政体制改革的核心目标，XX化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。

美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和XX化的综合，其实质是为了达成效率和XX的统一。

既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。

如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。

因此，中国的改革在总体上应达成政治XX化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。

其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。

三、行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向行政效能的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。