中国古代政府权力制衡体制初探

中国古代政府权力制衡体制初探作者：李俊来源：《学理论·下》2013年第11期摘要：两千多年的中国专制政治历史中，君权和相权为代表的中枢权力之争伴随始终，对于那些极力维护自己的统治地位君主来说，坐皇位如坐针毡。

出于维护皇权及封建统治的整体利益的需要，历代君主无不穷其智慧精力制衡和平衡各种权力，来达到巩固皇权的目的，维护皇权的稳定和地位。

关键词：古代政府；权力；权力制衡中图分类号：D691 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0024-02引言明代官修正史《太祖宝训》中明太祖朱元璋说：“朕每燕居，思天下之事，未尝一日自安，盖治天下犹治丝，一丝不理，则众绪棼乱，故凡遇事，必精思而后行，唯恐不当，致生奸弊，以殃吾民，以此不敢顷刻安逸。

”这种不安有内部的也有外部的。

为消除对皇权构成威胁的各种因素，使国家机器在正常的轨道上运行，就需要在皇权的控制之下建立相互制约、权力平衡的行政体制以及权力执行的机构，这个权力系统就形成了政府。

但是政府是皇帝的政府，在皇权专制体制下，皇权在政府权力的分配与运行中占有重要地位和绝对优势，但是绝对专制仅仅是理论上存在，在实际的权力运作过程中，皇权只有在其他权力的配合下，才能完成真正意义上的集权。

皇权的绝对权威与皇权载体的局限性使相权应运而生，相权实际上是皇权的一种延伸，是在中央集权体制下形成的用于稳定皇权的一种权力补充。

皇权的稳定与巩固离不开通过分化权力达到权力集中的一般形式，而在这种形式中最能有效起到保护皇权的手段就是确立相权，并且利用相权来维护皇权体制。

但是如果皇权不能有效驾驭相权，或权力的分配体制下本身不利于皇权对相权约束控制，相权就会对皇权构成威胁，或者取而代之。

因此，中国古代政府权力的分配与制衡体制是一个大学问。

一、中国古代政府权力制衡体制的构成及演变夏朝的世袭制，商朝的宗法制，周朝的分封制使权力问题开始显现。

夏商周三代权力按身份等级分配，行政机构混于血缘宗族，官吏职能交叉，分工不明，政治制度建设简单，中央集权无从建立，对权力的制衡主要依靠道德伦理来实现，如《周礼》强调的“亲亲、尊尊”两条基本原则。

春秋战国时期，各诸侯国家为了生存，大刀阔斧地进行着政治、经济、文化等制度的改革，中央集权和君主专制制度初步形成，更多的势力参与治国理政，相互间的利益取代了宗法和血缘，伦理已经对权力失去有效的制衡，所以新的制衡理念和机制在这个时候迅速发展。

首先是儒家在“人性善”的基础上提出来道德制衡思想。

其次是法家“以法为本”的权力制衡观。

《商君书·壹言》说“治法明，则官无邪”。

“法平则吏无奸。

法已定矣，不以善言害法”。

韩非子以爵禄和严刑峻法的赏罚手段控制群臣，以刑名之术，察奸之术任用、监督、考核臣下的种种设计，为君主专制集权的建立和维护提供了重要依据，为以后历代王朝权力制衡机制的设计提供了理论基础。

再次是道家的“无为而治”。

认为“人法地，地法天，天法道，道法自然”。

以“超然”的态度看待权力，以“无为”境界启发权力执掌者，以天地共生，万物合一的理念，化解现实中人们对权力的执着，这一切为权力的理性行使指明了方向，划定了轨道。

秦统一天下后，推行郡县制，皇权至高无上，《史记·秦始皇本纪》中“天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中程不得休息”。

采取了一系列措施来建立一套适应中央集权的中央官制，即以丞相为首的三公九卿制的中央政府行政体制。

这个体制在皇帝直接领导和监督下，丞相总管全国行政，太尉执掌军政，御史大夫负责群臣奏章，有监察职能。

丞相不仅不掌军权，而且受到御史大夫的牵制。

《汉书·朱博传》中，朱博对丞相、御史大夫两者的关系描述为：“高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。

”到了汉武帝时设“中朝制”，以控制外朝丞相权力的膨胀，他从自己近侍亲信中培养政治力量，以内制外。

从汉武帝起，历经东汉、魏晋，逐步完成了这样的转变，即从秦汉的丞相制度转入到隋唐的三省六部制。

三省六部制是隋唐的中央政府管理制度。

唐时的中央政府体系是以太师、太傅、太保三师，太尉、司徒、司空三公为首，但是仅作为奖赏功勋的最高荣誉，不掌实权。

尚书、中书、门下、秘书、内侍五省，以前三省为主的中央辅政机构。

尚书省下设六部、九寺、五监，是国家人事管理、经济、文教、军事、法律制造修建等行政事务的重要执行机构，在整个中央行政管理体系中处于核心位置。

这种体系在唐代以法典的形式固定下来，基本因循到宋代，对后世的影响较大。

唐三省制的建立，使宰辅权力分配、制衡体制向更高层次发展。

宋朝皇帝为了集中军权，把军队的调动权和统帅权严格加以区分。

使得“兵无长帅，帅无常兵”。

在唐宋时期，以皇权为主，相权为辅的帝制时代权力制衡达到了巅峰。

到了明代初年，沿用元制，尚书六部隶属中书省。

元代中央政府以中书省、枢密院、御史台三大体系分掌政、军和监察，对政权的稳定起了重要作用。

但是机构设置比较粗糙。

朱元璋废中书省后，六部地位发生重大变化。

六部地位提高、权力增大的同时，朱元璋设六科给事中，即在六部每部各设都给事中一人，左右给事中若干名，掌侍从规劝、补阙拾遗、稽查六部百司之事。

明代的军队由五军都督府（前、后、左、中、右）分别统帅，五军都督府由皇帝直接指挥，只有统兵权；此外，还设兵部，掌握军队的调动权。

兵部有出兵之令，无统兵之权，五军有统兵之权，而无出兵之令。

明代的内阁有首辅、次辅、群辅之分。

内阁既受皇帝的操纵，又受宦官的制衡，制約了权力的行使，不能同秦汉时的丞相，唐宋时的三省相比。

而清代的军机处如清时的赵翼《檐曝杂记》所述：“只供传述赡撰，而不能稍有赞画于其间”。

一切由皇帝裁决，其职权逊于明代六阁。

明清权力的制衡逐渐失去作用，一切皆有皇帝一人独断，权力制衡体制开始走向衰落。

二、中国古代政府权力制衡体制的总结任何政治制度的建立都不是单纯的理论构想和设计，而是社会历史发展的产物，是现实社会生产力和生产关系状态的反映。

权力制衡机制的建立体现了一个社会，一个国家的整体现实和需要，它是不同利益集团在政治关系中的要求和主张的集中体现，反映出社会各方力量的对比和斗争。

在两千多年皇权专制社会里，小农经济占主导地位，是社会经济的基本形态，作为构成社会主体的农民保守、封闭、分散、孤立，他们无法形成一个组织，无法凝结成一个有力量的社会集团。

马克思在分析小农经济特征时说：“小农的生产方式使得广大农民互相隔离，他们不能自己代表自己，一定要别人来代表他们。

他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高在上的权威，是不受限制的政府权力。

这种权力保护他们不受其他阶级的侵犯，并给予他们恩惠。

归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会”[1]。

正是小农经济高度分散导致了专制社会国家权力的高度集中。

广大的小农无力以正常的方式提出任何个体的要求和利益主张。

在现实政治生活中，未形成任何一支社会力量能够对皇权政府进行挑战和制衡。

三、中国古代政府权力制衡体制的启示中国古代君主专制体制中，皇权垄断了全部国家政治、经济、社会文化等有效资源，《史记·秦始皇本纪》如是说：“六合之内，皇帝之土，人迹所至，无不臣者”。

维护皇权的神圣与权威，巩固自上而下的皇权一统秩序是国家政治生活的全部内容。

两千多年的封建帝制，政治的黑暗，权力的腐败，皇帝费尽心机来通过各种手段来巩固自己的权力，制衡群臣的势力，但最终还是亡国灭族，也给予我们很多思考和启示。

1.权力制衡是一个整体的结构，不能局部制衡，局部制衡反而会增加腐败，产生权力贿赂。

权力制衡的根本动力来源于权力所有者，来源于权力所代表的社会利益集团，当权力所有者与执掌者发生分离，或者当一个社会同时存在相互抗衡的不同利益集团时，权力的制衡就是必然。

2.权力制衡是一个过程，不是一种形式，既要重视程序，也要重结果。

中国的传统思想中历来重视实体而轻程序，在伦理化、权威化的行政过程中，程序被视为多余。

没有人能够给潜移默化式的道德教化过程规定一个固定的流程，也没有为强权政治设定必须地步骤和方法。

权力制衡应该制度化，程序化，并有相应的法律作为保障。

同时对制衡的结果应该有制度性的评价，对制衡失度、失当的行为要有相应的救济制度和调查程序。

3.权力制衡不仅仅是权力制衡权力，还要辅之以道德、法律、权术手段。

在“伦理政治”的现实中，道德是权力控制的第一道防线，可谓“用人行政，维在治心”。

在道德自律外，外在的法律制度监控不可或缺，以道德手段防患于未然，以法律和權术手段察其非法，治理乱用权力的行为。

道德、法律、权术三个手段各施其能，相互配合和补充，采用灵活多样的方式来制衡权力。

4.权力制衡的前提应该是经济独立，利益独立，民众参与。

专制政治本身产生了权力制衡的必要，但是悬殊的君臣力量对比，决定了其权力制衡的失败。

所以要权力制衡要经济独立，利益独立，重视民意。

在“主权在民”的原则下，民众广泛地参与权力监督，把权力的分配，行使，效果置于全民视野中，这是一种低成本，高收益的权力制衡方式。

同时，要保证信息的真实，程序的合理合法，权力运行过程的公开透明。

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