关于建议司法部对我国基层法律服务所转型及最高人民法院出台司法解释引发社会恐慌的建议

关于建议司法部对我国基层法律服务所转型及最高人民法院出台司法解释引发社会恐慌的建议【内容提要】：基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部门领导下，应聘担任基层法律顾问，代理参加民事、经济、行政诉讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等的基层法律服务组织。

经过三十余年的发展，基层法律服务所已成为我国法律服务领域仅次于律师的的一支法律服务队伍。

因其收费低廉，扎根基层与群众结合密切等特点，这一服务主体逐渐被中低收入群体所接受，近年来关于基层法律服务所改革的呼声很高，各种讨论也很多，就在司法部正逐步限制和取法律服务所时，中央立法准许法律工作者的合法执业地位后，司法部的限制取消行为显然不可能了。

但最高人民法院2015年2月4日生效的《适用民事诉讼法解释》第88条第2款将法律工作者限制在乡镇导致引发社会恐慌，并产生群访事件，本人主要从基层法律服务所改革转型做一些可行性的建议：一、基层法律服务所起源与发展我国基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向广大农民群众，开展调整生产经营性纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。

1984年8月，司法部召开全国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这一新生事物。

同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验，要求各地在试点的基础上加以推广。

从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。

1985年3月，全国司法厅（局）长会议根据“四个服务”的指导思想，再次要求各地根据实际情况，积极创造条件，在乡镇设立法律服务机构。

同年7月，中央书记处（第221号）会议纪要充分肯定了司法部“四个服务”的业务指导思想，为基层法律服务工作指明了方向。

1986年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地积极创造条件，继续抓紧建立基层法律服务所，同时对已经建立的基层法律服务所要加强管理指导，完善工作制度，提高服务质量，并提出在城市街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。

同年8月，司法部又召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳步发展基层法律服务所的指导思想。

1987年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务工作会议，全面总结了创建法律服务所的成绩和经验，提出了“巩固、提高、完善、发展”的方针任务，讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，并于5月30日颁发各地执行。

《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都作了规定，标志着基层法律服务工作进入了规范化管理阶段。

同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。

1988年2月，国务院物价局下发的《关于印发第二批〈国务院有关部门行政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律服务所业务收费列为准予收费的项目。

1989年，司法部又相继发出了《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》、《乡镇法律工作者守则》、《乡镇法律服务业务工作细则》等一系列规范性文件。

1992年，司法部召开全国乡镇法律服务所整顿总结暨经验交流会议，提出了广泛开展等级所评定和倡优达标活动，把基层法律服务所建设重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。

邓小平同志南巡讲话之后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，司法部专门研究制发了《关于深化基层法律服务工作改革的意见》，明确提出了改革的指导思想、目的要求、具体内容和方法措施，使基层法律服务所在体制、机制等各个方面都发生了深刻变化，向着健全完善方面不断发展。

随后，基层法律服务所在全国进入稳步迅速发展新时期，直到1999年发展为颠峰状态。

进入2000年以后，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中，将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行“脱钩改制”；司法部下发司发通（2000）134号《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》要求法律服务所参照《合伙律师事务所管理办法》脱钩改制为个人合伙所，行脱钩的法律服务所，不再属于行政挂靠机构或事业单位，其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制。

各地深入贯彻《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》两个规章，在全面开展基层法律服务所调整整顿工作的基础上，对现有的基层法律服务所设置、布局和管理体制进行调整整顿，并逐一进行检查清理。

自该年度始，全国基层法律服务所数目、从业人数均有所减少，业务量处于不稳定状态，有的有所上升，有的则开始下降。

2002年8月，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中明确提出基层法律服务所要面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性。

随后，张福森部长在上海举行的加强大中城市社区法律服务工作座谈会上表示：不能让基层法律服务演变成为“二律师”，街道法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来，必须对法律服务的资质进行更为科学统一的管理，否则不同的资质从事相同领域的法律服务，不仅会造成法律服务秩序的混乱，而且还会影响司法的权威。

2003年7月，司法部基层工作指导司副司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上的讲话中，将基层法律服务所进一步定位为“公益性社区法律服务组织”，主张将基层法律服务所一部分转变为律师事务所，一部分过渡为我国未来法律援助体系的一部分，通过政策调节逐步减少并消亡现有基层法律服务所。

这是迄今为止官方正式会议对基层法律服务所所做的最新定位，也是与司法部近几年不断出台的方针、政策相吻合的。

直到2014年全国人民代表大会在民事诉讼法及行政诉讼法中规定法律工作者和律师享有同等的诉讼地位。

二、基层法律服务所存在问题和改革的原因回顾30余年的发展历程，我国基层法律服务工作的产生的确与当时律师、公证力量不足有关，但其发展和壮大有着更加深刻的历史背景。

第一，在法律服务方面，它适应了农村商品生产和市场经济发展迫切需要，与律师服务形成了拾遗补缺的格局；第二，在法律援助及法律服务方面，它贴近群众、服务便捷、收费低廉、便于广大贫困、弱势群体获取法律救助及法律服务，是我国尚不发达的法律援助制度和法律服务市场的重要补充；有评论说，我国基层法律服务所二十年来取得了一定的发展成就，特别是在满足基层群众法律服务需求方面、在协助基层政府和村（居）民自治组织推进依法行政和依法治理方面发挥了积极作用，已经成为具有中国特色的社会主义法律服务体系的重要组成部分。

但是，另一方面，我们也应看到，由于国家对基层法律服务工作的性质和功能定位长期以来没有统一的认识，实践中存在的问题确实比较多，已经严重影响了基层法律服务所的正确健康发展。

20世纪90年代初期，中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件将基层法律服务所作为“政法基层组织”之一；2000年3月，司法部《基层法律服务所管理办法》规定，“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”；前述我们知道，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行脱钩改制；2002年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中，则要求基层法律服务所面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性；在2003年7月全国司法厅（局）长会议上的讲话中，基层司又进一步主张将其主体逐步转变为“公益性社区法律服务组织”。

由于政策的不稳定导致基层法律服务工作缺乏应有的稳定性。

我们知道，基层法律服务所最早是在沿海地区出现，由司法部在全国加以推广，因此前期没有任何立法上的依据，也没有任何成功经验可以借鉴，完全是在实践中摸索，其管理方式是靠行政命令不断向全国发通知、指示或精神，发现问题就解决问题。

由于没有现成的模式，基层法律服务所的工作总是根据部里政策或国务院命令不断地变。

基层法律服务所由最初与乡镇政府司法所“政事合一”、“合署办公”经费国家承担，到按照“国办发［２０００］５１号”和“清办函［２０００］９号”文件精神完成改制后，“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式”，再到张福森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求基层法律服务立足社区，从满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短时间内出现政策的反复性（即：既已脱钩推向市场自收自支何来公益性、非营利性法律服务）和不连续性（改制时鼓励和要求辞职脱钩，同时又限制发展），以及定位本身（以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务）带来的难以把握性和操作性。

历史常常有惊人相似的一幕，明眼人可以看出，这和我国律师事务所当初的改制思路、改革背景和改革方向何其相似！司法部应当逐步探索、完善适宜合伙制法律服务所发展的内部管理和运行机制，为改制以后的基层法律服务所向基层律师事务所过渡提供组织保障，或将推向市场的法律服务所及时制定与时俱进的政策法规。

但司法部严重不作为，至今仍沿用1991年出台的《乡镇法律服务业务工作细则》和2000年出台的《基层法律服务所管理办法》严重脱离社会形势的发展需要，限制了我国法治进程。

好在全国人大在立法修改《行政诉讼法》《民事诉讼法》时将法律工作者与律师赋予了同等法律服务代理权的地位。

很好的解决了基层法律服务工作者由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、调查取证、代理诉讼等方面受到的限制，不利于维护当事人的合法权益的难题。

同时，也解除了法律服务长期受制于行政管理，不能按照市场规律运行，造成我国基层法律服务市场长期弱化、徘徊不前的根本难题。

事实上，目前基层法律服务组织为满足贫困、弱势群体维权需要而做的工作，律师是无法做到的。

就基层司法行政工作而言，随着农村法制建设任务日益艰巨，基层司法所的任务日益繁重，在人员、编制、经费等问题难以在短时间内得到根本解决的情况下，基层法律服务所确实起到了维系和支撑作用。

“在当前及今后一段时间内，农村基层法律服务工作的长期存在和发展有着深厚的社会条件、群众基础和体制需求。

”2002年3月20日，司法部段正坤副部长带领有关人员，就如何更好地发挥律师、基层法律服务队伍的职能作用，进一步理顺两者的关系等问题到河北省进行调研。

他在听取了各方面的意见后提出：基层法律服务工作是随着社会主义市场经济的建立而发展起来的，并且随着社会主义民主和法制的完善而不断发展壮大，弥补了律师力量的不足，功不可没，其存在有着历史的必然性。