民间资本如何参与土地整治
国发〔2010〕47号 国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知
国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知国发〔2010〕47号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方在农村土地整治过程中，进行了将通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用的政策探索，开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点），对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序，必须采取有力措施，坚决予以纠正。
为严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作，现就有关问题通知如下：一、总体要求（一）以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。
要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。
（二）以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。
要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。
有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。
（三）以切实维护农民权益为出发点和落脚点。
要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。
要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。
整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。
土地治理工程资金筹措方案
土地治理工程资金筹措方案随着城市化进程的加快和土地资源的持续开发利用，土地治理工程的需求日益增加。
土地治理工程包括土地整治、水土保持工程、环境治理等多个领域，涉及面广，需求量大。
然而，土地治理工程的资金来源却面临着一定的困难，尤其是在经济下行压力加大的情况下，如何有效筹措土地治理工程资金成为了一个亟待解决的问题。
二、资金需求分析1.土地整治工程土地整治工程是指对农田、水利、道路、水土环境进行改良的工程，旨在提高土地资源的综合利用效益，改善土地生产环境，促进乡村产业发展。
土地整治工程的资金需求主要用于土地平整、排水设施建设、道路硬化、防渍堤建设、植被恢复等。
2.水土保持工程水土保持工程是指对土地进行保护和恢复的工程，旨在防止水土流失，改善土地生产环境，保护生态环境。
水土保持工程的资金需求主要用于梯田建设、防护林建设、竹草工程、坡面覆盖等。
3.环境治理工程环境治理工程是指对土地环境进行保护和修复的工程，旨在改善土地生态环境，减少环境污染，提高土地资源的可持续利用能力。
环境治理工程的资金需求主要用于污水处理设施建设、垃圾处理设施建设、植被恢复等。
根据以上资金需求分析，土地治理工程的资金需求主要用于土地整治、水土保持、环境治理三个方面，总体需求量庞大，资金筹措面临一定的困难。
三、资金筹措方案1.政府投资政府是土地治理工程的主要筹措资金来源之一。
政府通过预算安排、政府投资、国家专项基金等渠道提供资金支持。
政府投资资金的特点是规模大、影响力强，能够引导社会资金参与土地治理工程，具有一定的示范和带动作用。
因此，政府投资是土地治理工程资金筹措的主要手段之一。
2.社会资本参与社会资本参与是土地治理工程资金筹措的重要方式。
社会资本包括企业资金、社会公益资金、社会捐赠基金等，通过各种方式参与土地治理工程，包括PPP模式、土地资源开发权出让、生态环境补偿等。
在PPP模式中，政府与社会资本合作，共同出资建设土地治理工程，并在一定期限内进行运营管理，实现共赢。
土地整治中的民间投资收益方式分析
土地整治中的民间投资收益方式分析农村土地整治工作经过多年实践,在补充耕地,提高土地产能,优化用地结构等方面取得了显着成效.近年来,一些地方以城乡建设用地增减挂钩试点为平台,以农村建设用地整理为主要对象开展的农村土地综合整治,更是在改善农村面貌,建设社会主义新农村和城乡统筹发展方面打开了新局面.我国对农村土地整治工作投入巨大.《土地管理法》以法律形式确定了新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费等资金主渠道,保证了对土地整理长期稳定投入.另外,中央要求土地出让金纯收益的15%以上用于农业土地开发,加上农改,水利,交通等多方面投入,每年全国各级政府投资在土地整治中的资金规模能达到近干亿元.虽然投资巨大,但由于监督和评价机制不够健全.在资金使用和整治成效方面,存在的问题仍较多.拣}攀谚村叁l地整治蜜分配为了扩大土地整治的资金来源渠道.推动该项工作的全面迅速开展,也为了有助于提高全国土地整治的实际效率和成效,国家从政策层面一直在鼓励民间资本的进入.早在1999年,国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》就规定:鼓励土地开发整理专门机构多方筹集资金,实行企业化经营,同时引入市场机制.通过招标,协议,合资合作等方式调动公司,企业,其他经济组织和个人对土地开发整理投入的积极性,逐步形成土地开发整理的市场化,产业化.国土资源部《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》也提出,积极探索市场化运作模式, 引导公司,企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目.2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出:"积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理, 复垦等工程建设."这些文件为民间资本参与土地开发复垦整理提供了法律依据.但政策的内涵与具体操作办法有待进一步细化.民间资本和政府投资在土地整理中的收益机制是不同的.政府资金投入属于着眼公共目标的投入,主要是为了有效地增加耕地面积,提高耕地质量和改善农村生产生活条件,此类资金不考虑经济上的回报,除了达到以上目标外,地方政府在此中的收获基本只是获得占补平衡所需要的补充耕地指标.民间投资与政府投资的最大区别就在前者着眼的是收益回报,而不具备单纯服务于公共利益的特征.民间资本在土地整理中的投入虽然能在客观上实现以上目标,但如果不能构建出一整套投资的收益回报机制,实现资金投入的正常收益, t庚国±房产?2o11年第2期工作探讨则无法吸引到民间资本进入.因此,要推动民间投资参与农村土地整治,开展市场化和产业化运作,核心问题是要科学地进行利益调整和分配.民间资本参与土地整治,目前尚难实观成本收回和合理回报民间资本的回报来源,在于对土地整治后的升值收益进行合理分配.这种升值收益可以分为两大类:一类是产量提高带来的收益:一类是政策许可下的指标收益土地整治可以带来耕地面积的增加和质量的提高,从而提高产量,增加收益.民间投资者可以通过事先约定,从增加的收益中分成来实现投资回报.但土地整治带来年度耕种收益的增加与投资额相比较小,要以此来形成合理的投资回报, 则需要很多年来逐步实现.而且这种回报还要受年度丰歉程度,农户守约意愿,地块未来利用变更和国家政策变化等多种因素影响,存在很高的交易成本和不确定性,民间资本很难选择这种方式.在现实中也鲜有成功的案例.按《土地管理法实施条例》的规定:土地整理新增耕地面积的60%,可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标.一些地方对土地整治形成的新增耕地指标构建了一个指标交易市场,指标可以直接上市交易获得回报.由于可以迅速收回投资和得到回报,这种方式在民问投资进入土地整治的实践中应用较多.如四川遂宁安居区的一个案例中,采用的是政府与民间投资者按照1:9的比例分配新增耕地指标;而江西赣县的一个土地开发项目采用的是3.5:6.5的比例分配.这种分配新增耕地指标的方式多发生在以农地整理为主的项目中,由于农地整理成本普遍较低.民间投资者出售耕地指标后能实现资金平衡和一定的回报.目前各地正在开展的以集体建设用地为主要对象的土地综合整治,如何引入民间投资实现其投资回报则成为一个难题.?集体建设用地整理成本远高于农地整理成本.根据对成都和重庆一些.重庆国士房产21…11年套谴…地区调研掌握的数据,根据地块原状不同,集体建设用地整理成本从10万～80万元不等.民间投资如进入该领域.不论是增加耕种收入还是新增耕地指标出售,都无法实现成本收回和合理回报. 按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定.农村建设用地复垦后的建设用地规模,在优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地,并为当地农村集体经济发展预留空间后,剩余规模可用于城镇建设,同时要求"项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地",即在城镇周边可通过招拍挂方式供应经营性用地.如果把城乡建设用地增减挂钩看作一个整体,则农村建设用地的减少环节是纯投入的环节,而收益部分在城镇建设用地增加环节. 因此,要引入民间投资的是在农村建设用地减少环节,而他们的成本和收益的实现则是在城镇建设用地增加的环节.未来民间资本-参与土?地整治,利益分配有三种方式可以选择从各地的实践来看,民间资本的回报分配方式有以下三种可能:第一种,固定比例的收益回报方式.政府与民问投资在项目开展前签订合同时确定一个基本的投资额度预算和固定的投资回报率,在验收时对其资金投入数量进行审计核定,从本年度的土地出让收益中返还其投入资金,并按照约定的投33资回报率拨付其收益,相当于把民间投资者作为工程项目的承建商.《财政部关于印发(国有土地使用权出让收支管理办法)的通知》规定,土地出让收益可用于农业土地开发支出和农村基础设施建设支出,民间投资在集体建设用地复垦中的投资内容都符合土地出让收益的支出方向,以成本加固定收益来支出,不存在法律问题.第二种,以土地出让收入的一定比例作为回报.欠发达地区的政府在与民间投资者的谈判中相对处于较弱势,希望用更高的收益率来引进资金,个别地方出现了以当地土地出让收入的一定比例作为民间投资回报的案例.这种做法存在两个方面的问题:首先,在政策层面,《国有土地使用权出让收支管理办法》中对土地出让收人的支出方向有明确界定,不支持这种以比例方式分配投资收益的方式.其次,在市场行为层面,按比例分配收益一般限于两种情况:投资者和对收益的多少有重要影响的人,就像股东和管理者参与企业利润分配一样.因为企业利润的多少与管理者的能力有关,为了刺激和奖励管理者创造更好避免以固定回报,而是以与市场价格相关联的回报率能有所变动的方式,来刺激民间投资进入, 重庆和成都采用了"地票"或"指标"市场的模式.不管是农户和农民集体,还是民间投资,参与增减挂钩获得"地票"或"指标".可以进入市场交易.但是交易获得"地票"或"指标"者,并不能直接获得某块土地的使用权.重庆规定获得"地票"者仅仅获得优先选地权,在选定的地块进入市场时,还需要平等地参加招拍挂;成都规定通过"指标"获得的是参与国有土地使用权出让的准人权.在这种方式中,试图把城乡建设用地增减挂钩的两个部分分成两个市场,城镇建的效益,在利润中对其进行一定比例的奖励是常见的.但民间投资参与土地出让收益分配,民间投资者在国有土地使用权中没有任何权益,以权益拥有者参与出让收益的比例分配是不成立的: 同时.民间投资者对于土地出让收益的多少没有影响,影响出让收益的主要是土地市场供求关系. 因此,第二种情况明显不符合当前法律规定,也不符合一般市场规则.在现实中个别地方出现此类情况应被制止.第三种.在"地票"或"指标"交易山分配收益.由于第二种情况明显不合理,而又希望能设用地增加部分走正常的土地公开招拍挂方式."地票"或"指标"市场则将农村建设用地减少后获得的建设用地指标通过交易获得回报.但是这种方式面临众多问题,比如"地票"或者"指标"的法律和权利内涵,政策规定对市场影响.以及"地票","指标"和招拍挂出让这样一种复杂的双层市场之间的相互影响等.如何完善这种市场交易机制,给予民间投资更直接而稳定的回报方式,还需要进一步研究.综上分析,我国农村土地整治中的民间投资回报在以农地整理为主的方式下,问题较少.而当前正在逐步推广的城乡建设用地增减挂钩过程中,民间投资由于投资较大,且牵涉到国有土地使用权出让的收益分配方式,较为复杂.其中以投资额度的固定比例回报最为稳妥."地票" 和"指标"市场的回报方式还需要进一步探索, 以土地出让收益按比例回报则完全不可行. (作者单位:安徽省国土资源储备发展中心)t庚国土房产?2011年第2期。
社会资本参与土地整治的实践模式——以山东省新泰市为例
社会资本参与土地整治的实践模式——以山东省新泰市为例吕婧、刘今朝：社会资本参与土地整治的实践模式——以山东省新泰市为例吕婧、刘今朝中国国土整治 3月25日《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》自2017年1月颁发以来，原国土资源部、财政部相继颁布占补平衡、增减挂钩等一系列政策，鼓励多元投资模式、多渠道落实补充耕地任务。
为此，山东省展开了有益探索和实践，截至2018年11月底，山东省社会资本投资土地综合整治已超过财政投资，并覆盖了2/3的地市。
其中，山东新泰市的社会资本投资已占总投资的九成。
摄影：祝桂峰山东省和新泰市社会资本参与土地整治的整体情况山东省积极完善社会资本参与土地整治的顶层设计，明晰政策边界，为地方实践提供了制度保证。
一是制定施行《山东省土地整治条例》，明确采用财政奖补、民办公助等方式，鼓励、引导、扶持农村集体经济组织、农民合作社、专业大户、农业企业等投资建设直接受益的土地整治工程。
二是出台实施意见，厘清了关于社会资本参与土地整治的政策边界，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。
三是原山东省国土资源厅与中国农业发展银行山东省分行签订支持国土整治助推乡村振兴和新旧动能转换战略合作协议。
中国农业发展银行山东省分行充分发挥政策性金融优势，围绕国土整治项目，未来5年内提供不低于1000亿元的授信额度。
据初步统计，2016年~2018年，山东省已累计引入81.74亿元社会资金投向土地整治领域，占总投资比例57%。
其中，补充耕地项目459个，占比44%；总建设规模132万亩，占比28%；新增耕地指标29.46万亩，占比41%。
社会资金投向土地整治的项目分布在济南市章丘区、青岛市即墨区、济宁市、日照市以及泰安新泰市等13市47县（市区），占山东省所有地市比例的76%，参与建设的社会资本方主体既有国有企业也有民营企业。
土地整治中的民间投资收益方式分析
就规 定 ：鼓 励 土 地 开 发 整理 专 门机 构 多方 筹 集 资
金 ，实 行 企 业 化 经 营 ，同时 引 入 市 场机 制 。通 过
地 、提 高 土 地 产 能 、优 化 用 地 结构 等 方面 取 得 了 显 著成 效 。近 年来 ，一 些 地 方 以城 乡建 设 用 地 增 减挂 钩 试 点 为平 台 、以农 村 建设 用 地 整 理 为 主 要 对象 开 展 的农 村 土 地 综 合 整治 ，更 是 在 改善 农 村
民间 投 资 与政 府 投 资 的最 大 区别 就 在 前 者 着 眼 的 是 收益 回报 ，而 不具 备 单 纯 服 务 于公 共 利 益 的 特征 。 民间 资 本 在 土地 整 理 中的投 入虽 然 能 在
客观 上 实 现 以 上 目标 ，但 如 果 不 能构 建 出一 整套
投 资 的收 益 回报机 制 ，实 现资 金 投入 的正 常 收益 ，
更 和 国 家 政 策 变 化 等 多种 因 素影 响 ，存 在 很 高 的
交 易 成 本 和 不 确 定 性 ， 民 间 资本 很 难 选 择 这 种 方 式 。在现 实 中也 鲜有 成 功 的案例 。
未来 民 间资本－ 参与土地整 治，利 ・ 益分配有三种方 式可以选 择
地使用 权 出让收支 管理 办法）的通 知》规 定 ，土地 出让 收益 可 用 于农 业 土 地 开 发支 出和 农 村 基 础设 施 建 设 支 出 ，民 间投 资 在集 体 建 设 用 地 复 垦 中 的
避免 以 固定 回报 ，而 是 以 与市 场 价 格 相 关 联 的 回
报 率 能 有 所 变 动 的方 式 ，来 刺 激 民 间 投 资 进 入 ，
关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见
关于⿎励和引导民间投资健康发展的若⼲意见民间投资是拉动经济增长的重要⼒量，⿎励和引导民间投资的健康发展是规范民间投资的必然要求，下⾯店铺⼩编整理了有关⿎励和引导民间投资健康发展的若⼲意见，希望对你有所帮助。
关于⿎励和引导民间投资健康发展的若⼲意见国发〔2010〕13号各省、⾃治区、直辖市⼈民政府，国务院各部委、各直属机构：改⾰开放以来，我国民间投资不断发展壮⼤，已经成为促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩⼤社会就业的重要⼒量。
在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，毫不动摇地⿎励、⽀持和引导⾮公有制经济发展，进⼀步⿎励和引导民间投资，有利于坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度，以现代产权制度为基础发展混合所有制经济，推动各种所有制经济平等竞争、共同发展；有利于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作⽤，建⽴公平竞争的市场环境；有利于激发经济增长的内⽣动⼒，稳固可持续发展的基础，促进经济长期平稳较快发展；有利于扩⼤社会就业，增加居民收⼊，拉动国内消费，促进社会和谐稳定。
为此，提出以下意见：详情⼀、进⼀步拓宽民间投资的领域和范围（⼀）深⼊贯彻落实《国务院关于⿎励⽀持和引导个体私营等⾮公有制经济发展的若⼲意见》（国发〔2005〕3号）等⼀系列政策措施，⿎励和引导民间资本进⼊法律法规未明确禁⽌准⼊的⾏业和领域。
规范设置投资准⼊门槛，创造公平竞争、平等准⼊的市场环境。
市场准⼊标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。
（⼆）明确界定政府投资范围。
政府投资主要⽤于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
对于可以实⾏市场化运作的基础设施、市政⼯程和其他公共服务领域，应⿎励和⽀持民间资本进⼊。
（三）进⼀步调整国有经济布局和结构。
国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要⾏业和关键领域，在⼀般竞争性领域，要为民间资本营造更⼴阔的市场空间。
民间投资新36条
国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见国发〔2010〕13号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：改革开放以来，我国民间投资不断发展壮大，已经成为促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。
在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，有利于坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度，以现代产权制度为基础发展混合所有制经济，推动各种所有制经济平等竞争、共同发展；有利于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境；有利于激发经济增长的内生动力，稳固可持续发展的基础，促进经济长期平稳较快发展；有利于扩大社会就业，增加居民收入，拉动国内消费，促进社会和谐稳定。
为此，提出以下意见：一、进一步拓宽民间投资的领域和范围（一）深入贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）等一系列政策措施，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。
规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。
市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。
（二）明确界定政府投资范围。
政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入。
（三）进一步调整国有经济布局和结构。
国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。
（四）积极推进医疗、教育等社会事业领域改革。
将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，统筹规划，合理布局，加快培育形成政府投入为主、民间投资为辅的公共服务体系。
二、鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域（五）鼓励民间资本参与交通运输建设。
平凉市人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见
平凉市人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见文章属性•【制定机关】平凉市人民政府•【公布日期】2011.07.08•【字号】平政发[2011]136号•【施行日期】2011.07.08•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文平凉市人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见（平政发〔2011〕136号）各县（区）人民政府，市政府各部门，中、省驻平各单位：为贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）、《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（国办函〔2010〕120号）和《甘肃省人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》（甘政发〔2011〕62号）精神，深入实施“四三二一”发展战略，加快转变经济发展方式，充分发挥民间投资在推动我市经济社会跨越式发展中的重要作用，现提出如下实施意见。
一、切实提高对加快民间投资发展的认识（一）加快发展民间投资势在必行。
改革开放特别是“十一五”以来，我市民间投资快速发展，在促进全市经济发展、带动就业、增加税收、繁荣城乡市场等方面发挥了重要作用。
但还存在着投资结构不合理、投资渠道狭窄、投资方式单一等问题。
鼓励和引导民间投资健康发展，既是调整国有经济布局、加快经济发展方式转变、推动全市经济社会跨越式发展的客观要求，也是坚持社会主义初级阶段基本经济制度和完善社会主义市场经济体制的长久之策。
各县（区）、各部门要进一步统一思想认识，在巩固和发展公有制经济的同时，毫不动摇地鼓励、支持、引导民间投资和非公有制经济发展，着力消除制约民间投资和非公有制经济发展的各种障碍，在提高非公有制经济总量、扩大民间投资规模、提升民营企业自主创新水平等方面尽快实现新突破。
二、全面放宽民间投资发展限制（二）最大限度拓宽民间投资领域。
除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律对民间投资开放。
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R
esearch
工作研究
河南省信阳市国土资源局 陈 沉
目前开展的土地整治项目，主要由政府投资实施，今后需要民间资本的广泛参与。
2010年5月国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出：“鼓励民间资本参与土地整治”，“积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设”，这为民间资本参与土地整治明确了政策指向。
那么，民间资本应如何参与土地整治？
工作要求
民间资本指的是掌握在民营企业以及股份制企业中属于私人股份和其他形式的私人资本的统称。
国土资源部门应该为民间资本参与土地整治营造良好环境，提供高效服务，同时加强监管。
营造良好的环境。
改革行政审批制度，简化环节、缩短时限，进一步推动管理内容、标准和程序的公开化、规范化，提高办事效率，切实保护民间投资的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。
提供高效服务。
为民间资本参与土地整治项目提供信息咨询、提供资料、协调有关部门办理手续、推介优势项目等。
先行试点，逐步推开。
民间资本参与土地整治政策上目前只有一些原则性规定，缺少具体的可操作性的细则及成熟的经验，因此，要先行试点，在不断探索总结的基础上，稳步推进。
加强对土地整治工程的监管。
民间资本具有逐利性，因此要实行合同化管理，加强对项目实施的监督检查与验收，促使投资人按规定或约定进行施工。
政府有终极控制权，对不按要求实施土地整治的，应责令其限期改正，造成土地破坏的，应终止其参与行为，并追究法律责任。
多种形式扶持企业参与土地整治。
制定激励政策，对民间资本参与土地整治的，可减免税费，适当放宽贷款担保和抵押条件，提供政策性低息贷款、财政补贴等。
对成效大、引导作用明显的工程项目，政府可以采取以奖代补的形式，让投资人获得更多的回报。
基本原则
民间资本参与土地整治应遵循以下原则：符合规划，因地制宜。
项目的确定要符合土地
利用总体规划、土地整治规划、村镇总体规划，并与水利规划衔接。
地方在实施民间资本参与土地整治时，要统筹安排，先易后难，分步实施，整体推进与重点突破相结合。
维护群众利益。
尊重群众意愿，维护集体和农户合法权益。
通过实施项目，改善农民生产生活条件，促进适度规模经营和农村集体经济发展，给农民带来实实在在的实惠与利益，防止增加农民负担。
依法依规。
项目选址布局时要按照国土资源听证程序组织听证、论证，涉及农用地和建设用地调整、互换以及农民补偿安置的，要实行公示，充分吸收当地农民和社会各界意见，严禁违背农民意愿大拆大建。
节约集约用地。
引导调整农村用地结构，优化农村建设用地布局，依据有关建设标准加强农村居民安置点公共服务设施和基础设施建设，推进土地节约集约利用。
运作程序
项目选定。
县级国土部门从当地实际出发，在
民间资本如何参与土地整治
42 中国土地·2011年第2期
R esearch 工作研究
符合土地利用总体规划、土地整治规划条件下，按照保护和改善生态环境、促进土地资源可持续利用的要求，科学确定项目。
编制项目可行性研究报告和规划设计方案，明确土地数量、拟作用途、利用结构、布局和相应配套设施，达到经济、社会和生态效益相统一。
项目立项。
市级国土部门根据项目申报材料，组织同级财政、水利、农业等部门，对项目选址进行现场核实，完成设计评审，确定项目，下达立项批复。
确定项目投资人。
土地整治项目批准后，县级国土部门遵循依法、公开、公平、公正的原则，通过招投标方式确定投资人。
国土部门与投资方签订协议，明确双方责任义务。
投资方交纳信用保证金，保证金将视项目进度逐步归还。
明确项目预算及工程方案。
投资方根据立项批复和规划设计，编制项目资金预算、实施方案和工程施工设计，报原批准项目立项的国土部门备案。
项目实施。
投资方按批准的项目设计和时间要求实施工程，严格执行项目监理等相关管理制度。
项目工程实施要严格执行已经批准的项目设计与预算，原则上不得变更。
涉及项目建设内容调整的，投资人必须上报立项部门批准。
项目验收。
对投资人按照项目合同书要求完成土地整治任务，工程建设项目达到合同书规定的技术、经济指标，账册记载准确、完整，按规定对工程进行核算并达到账账相符、账物相符，文件资料齐全、符合归档要求的，予以验收。
对不合格项目要求限期整改，再行验收。
如果仍不合格，县级国土部门有权终止合同。
项目备案。
按照土地整治项目统一备案的要求，国土部门将项目相关内容纳入项目信息报备系统进行动态备案。
财务管理要求
投资人依照专项资金管理规定，开设专户，单独建账，单独核算，落实管理责任制。
项目投资额度按当地项目建设实际测算，但投资标准不得超过规定的预算标准，项目预
算的工程量清单按照有关规定编制并经审查后
执行。
项目验收前，项目承担单位应组织完成工程结
算、资金决算和审计。
投资人必须提供各种真实、
有效和完整的账册凭据。
项目竣工结算以政府审计
结果为准。
收益分配形式
非产权途径。
对有明确土地使用权的项目区，
土地整治收益来源于两部分：一是农地新增生产能
力收益，即通过增加面积、提高地力、配套水利设
施便于机械耕作等获得的收益；二是指标有偿使用
收益，包括节余建设用地指标（指扣除补偿建新部
分和留足农村未来发展用地空间后的节余）和新增
耕地指标（扣除项目区占用耕地后的节余）。
节余
建设用地指标收益是指指标有偿使用或建设用地出
让获取的收益，新增耕地指标收益指有偿用于占补
平衡获得的收益。
利益分配依照以下两种途径：一是农用地新增
生产能力收益、预留农村未来发展用地空间收益分
配给项目区集体经济组织和农民；二是县级政府对
可以有偿使用指标进行评估，充分考虑投资人的投
资和政府项目运作投资，给投资人合理回报。
投资
人的投资收益比例略高于银行利息，具体比例由县
级国土部门、财政部门同投资人商定，报市项目批
准单位备案后执行。
产权途径。
《土地管理法》第四十条规定：
“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从
事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级
以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或
者个人长期使用。
”据此，政府可让渡一定年限
的产权给投资人使用，投资人在经营土地的过程
中获得收益。
对仅以资金投入，不参与具体项目实施的参与
方式，所投资金打入政府财政专户，依照新增建设
用地有偿使用费的相关规定管理，由国土部门负责
落实项目实施，项目实施后投资收益参照以上收益
分配方式执行。
（责任编辑 李倩）
CHINA LAND /2011 No·243。