开封市(1997-2010)土地利用总体规划

开封市（1997-2010）土地利用总体规划

2007-04-20 | 作者： | 来源： 开封市国土局 | 【大中小】【打印】【关闭】

遵照《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发[1997]11号）“各级人民政府要按照提高土地利用率、占用耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作”的指示精神和《土地管理法》第十七条的规定，对原编制的《开封市土地利用总体规划（1991—2000年）》进行了调整和修订，规划以1996年为基期年，2000年为近期目标年，20 10年为规划目标年，展望到2030年。 规划修订以《开封市国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和河南省下达给开封市的1997一2010年土地利用主要指标为依据，土地利用采用1996年土地利用变更调查的数据，并与《开封市城市总体规划（1995—2010年）》相协调。

一、市域概况

开封市位于河南省中东部，土地总面积626094.51公顷，1996年总人口451.62万人，农业人口369.22万人，非农业人口82.4万人。 开封市地势平坦，北部是背河洼地，中部多为风积沙丘沙平地，西南部多为沙丘岗地和高平地，东南部为黄河泛淤平地。土壤类型分4个土类，有潮土、盐土、风砂土和新积土。土壤养分含量普遍偏低。本市属典型的暖温带气候，降水时空分布不均，年平均降水量670毫米，旱涝灾害频繁。

开封市拥有一批大、中型骨干企业，空分、仪表、化肥、日用化工等在省内外有很大影响。陇海铁路、霍--连高速公路和国道310公路东西穿越，国道106线在境内南北贯通，开封黄河大桥的通车，使黄河两岸更加通畅。开封老城在一定程度上保留着北宋风貌，棋盘式的城市格局，纵横相间的背街小巷，古朴的建筑，众多的文物古迹等吸引着越来越多的国内外游客。

开封市是全省的粮、棉、油生产基地之一，小麦、棉花、花生、西瓜、禽蛋、羊奶、羊肉等产量在全省各地市中名列前茅。

二、土地利用状况

（一）土地利用状况及其特点

1．土地利用状况

（1）农用地

农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、水面等。1996年全市农用地 484482.17公顷，占总土地面积的77.38%。具体状况为：

①耕地面积430843.45公顷，占土地总面积的68.81%，其中，灌溉水田6853.42公顷，水浇地272952.86公顷，旱地147996.10公顷，菜地3000.78公顷，望天田40.29公顷。

②园地11774.96公顷，占土地总面积的1.88%，其中，果园11674.04公顷。

③林地23481.14公顷，占土地总面积的3.75%，其中，有林地19537.26公顷，灌木林2679.58公顷，疏林地317.05公顷，未成林造林地379.68公顷，苗圃166.13公顷，迹地401.44公顷。

④水面18382.62公顷（275739.3亩），占土地总面积的2.94%，其中，河流水面14587.86公顷(218817.9亩)，湖泊水面552.29公顷（8284.35亩），水库水面22.15公顷

（332.25亩），坑塘水面3220.32公顷（48304.8亩）。

（2）建设用地

建设用地包括城镇村及工矿用地、交通用地和水利设施用地等。1996年全市建设用地118869.92公顷，占土地总面积的18.99%。具体状况为：

①城镇村及工矿用地85815.46公顷，占土地总百积的13.71%，其中，城市5154.0

公顷，建制镇4653.4公顷，农村居民点64919.01公顷，独立工矿8229.83公顷，特殊用地2859.22公顷。

②交通用地18312.63公顷，占土地总面积的2.93%，其中，铁路832.7公顷，公路3075.94公顷，农村道路14387.78公顷，民用机场16.21公顷。

③水利设施用地14741公顷（221115亩），占土地总百积的2.35%，其一，沟渠13066.12公顷（195991.8亩），水工建筑物1675.71公顷（275739.3亩）。

（3）未利用地

1996年未利用地22742.42公顷，占土地总面积的3.63%。其中滩涂11392.05公顷（170880.75亩），苇地989.28公顷（14839.2亩），荒草地1018.18公顷（15272.7亩），盐碱地449.13公顷（6736.95亩），沼泽地74.07公顷（1111.05亩），沙地1247.32公顷（18709.8

亩），裸土地0.53公顷（7.95亩），田坎1109.37公顷，其他6462.6公顷。

2．土地利用特点

（1）土地开垦和利用程度较高

开封市农业开发历史悠久，土地垦殖率高达68.81%，高于河南省48.99％的平均水平，特别是杞县、通许县，其土地垦殖率分别达到74.99%和73.23%。全市1996年土地复种指数为186.90%，高于河南省180.6%的平均水平。

（2）城镇村用地比重较大，人均水平较高

全市城镇村及工矿用地占土地总面积的13.71%，高于全省11.08%的平均水平，其中村庄用地过大，约占全市土地总面积的10.37%。全市农业户村庄用地800平方米，人均用地182平万米，这反映了在村庄用地中，乱占、浪费土地的现家较为严重。

（3）中低产田面积大，耕地后备资源严重不足

全市中低产田336200公顷，占耕地面积的78.0%。未利用地22742.42公顷，占土地总百积的3.63%，低于全省10.0%的平均水平。这表明耕地后备资源严重不足。土地利用的生产率较低。

（二）土地利用潜力

1、旧城区土地利用潜力

开封旧城区面积17.28平方公顷，人口34万人，房屋破旧，市政公共设施简陋，道路狭窄，交遭拥挤，工业居住混杂，目前还有300余家中小型工业企业，用地2.05平方公里。旧城区土地利用率低，居住建筑绝大部分为平房或二、三层楼房，建筑容积率仅为0.3。城市用地内在潜力很大，通过对居民危旧房、棚房集中地区的改造和分批分期搬迁污染性工业企业和用地不合理的单位，可调整土地3.1平方公里，以扩宽旧城区道路，改善交通拥挤状况。

2、建制镇工矿企业用地潜力

开封市各县城及建制镇工业用地2081公顷，这些中小企业以农副产品加工、化工、皮革、机械等为主，未能形成集中工业区，存在着企业生产不景气、效益低下等问题，大约

有360公顷土地长期闲置，急待盘活。

3．村庄整理潜力

开封市村庄占地较多，农宅多为一户一宅式平房建筑，“空心村”现象严重。1996

年全市村庄用地64919.01公顷。据测算，第一步把村内和村边的废弃地、空闲地进行整理，可整理出土地4800公顷。第二步随着城市化的进程，农村人口减少和经济实力增强；对现有旧村庄进行适当合并和改建，如按人均用地150平方米计，多可调整出土地4000公顷。

4．农地整理潜力

开封市农地待整理面积463876.5公顷，通过整理不仅改善农业生产条件，提高粮食产量，同时把部分分布于田间的荒芜坑塘。农村道路、坟地等开发为耕地。全市分布于农田间的荒废坑塘2257公顷，农村道路14387.78公顷，田坎1109.37公顷，坟地1664.1公顷，沙丘岗地2300公顷。若全部实施整理，可挖潜耕地7330公顷

5．砖瓦窑及工矿废弃地复垦利用潜力

全市砖瓦窑用地716.03公顷，粉煤灰堆场占地86.7公顷，适宜复垦为耕地310公顷，林果业用地86公顷，渔业用地406公顷。

6。未利用地开发利用潜力

全市未利用地22742.42公顷。根据适宜性评价，在当前经济技术条件下有2838公顷的荒草地、沙地、盐碱地和沼泽地可以利用，可开发为耕地1100公顷，林果业用地1446公顷，渔业用地293公顷。

全市滩涂资源主要是河滩地，面积约11392.05公顷，其中黄河滩涂7962.8公顷（119442亩），贾鲁河、涡河等滩涂3429.25公顷。根据河滩地所处位置不同，黄河滩涂可分为低滩地和嫩滩地，低滩地5696公顷，地势稍高，土质为沙壤，土壤较肥沃，速效养分含量高，有利于发展种植业，因黄河在汛期水量较大，低滩地易被淹没，但在一般年份下可收获一季小麦，为宜农II等荒地。嫩滩地2266.7公顷，土层深厚，土壤肥沃，汛期极易被淹，但汛期过后杂草丛生，可作为牧业用地。贾鲁河、涡河等其它河流滩涂地势平缓，分布连片，土壤为沙壤土，肥力较高，且地下水埋藏浅，宜于耕作业、渔业用地，可开发耕地1526公顷，水产养殖用地1186公顷。

（三）土地利用存在的主要问题

1、耕地面积减少，人地矛盾日益突出。

1954年全市耕地485100公顷，人均2200平方米，1996年耕地430843.45公顷，人均950平方米。42年间，耕地减少54256.55公顷，人口增长246.95万人，人均耕地减少125O 平方米。随着我市经济建设的发展，耕地还在减少，人口仍在增加，加之本市耕地资源严重不足，人地矛盾将日益突出。

2，各业用地矛盾尖锐，土地利用短期行为严重 随着经济建设的发展和人民生活水平的不断提高，各业用地不断增加，部门之间用地矛盾尖锐，为片面追求经济效益，土地利用短期行为严重。如一些乡镇企业及一些砖瓦窑厂，占用耕地现象较为严重，影响农业生产。

3．土地法制观念不强，乱占滥用耕地现象时有发生 部分干部、群众珍惜和合理利用土地的意识薄弱，不经批准随意在耕地上栽果树，发展园地，建砖瓦窑；还有个别干部、群众以开发为名，在村头、公路两侧占用耕地建房盖屋、开店办厂等。

4．城乡结合部破坏土地现象严重，生态环境有恶化的趋向 长期以来，城乡结合部规划严重滞后，管理混乱，对土地的破坏比较严重。集中表现在征而不用；乱占乱建，砖瓦窑厂过多；企业倒闭，土地废弃；“三废”处理不当，土地污染严重等。使土地生态环境有不断恶化的趋势。

三、规划的指导思想和墓本原则

（一）规划的指导思想

以实现耕地总量动态平衡为目标，按照对农用地和非农用地实行严格用途管制的要求，以保护耕地，严格控制城镇用地规模为重点，统筹安排各业用地，努力实现土地利用方式的根本转变，促进土地资源集约利用和优化配置，提高土地的利用率和产出率，做好土地环境、生态保护，保障国民经济持续、快速、健康发展。

（二）规划的基本原则

1、严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

2．以供给制约和引导需求，统筹安排各类、各区域用地；

3．提高土地利用率；

4．占用耕地与开发复垦耕地相平衡；

5．保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。

四、土地利用目标和方针

（一）土地利用目标

土地利用总体目标为：实现全市耕地总量动态平衡，逐步提高耕地质量，有效保护农业用地，有效控制和有计划供给非农用地；统筹安排各业用地，保障能源、交通。水利、城镇建设必需用地，特别是重点建设项目用地；村镇居民点用地规模不再扩大；土地整理、复垦由点到面全面展开，积极开发土地后备资源，达到耕地占补平衡有余，保护地质环境，防止地质灾害；提高土地利用率和产出率，优化配置土地利用结构和布局，土地资源利用与经济社会协调发展。按照“严控总量、盘活存量、优化结构、持续利用”的要求，建立供给制约和引导需求的新机制。

具体目标是：

1、2000年耕地总量达到431923.45公顷，与1996年持平有余，城镇村及工矿用地做到内部占补平衡，林果用地适量增加，为全面实施规划打下基础。

2、2010年耕地总量达到434443.45公顷，大力改造中低产田，提高耕地质量。加强未利用地开发，适当扩大林果用地，林果地增加1020.8公顷。保障能源、交通、水利、城镇、工矿建设特别是重点项目必需的用地，进行工矿废弃地复垦和村镇用地的整理改造。搞好城乡居民点绿化和“四旁”绿化，实现农田林网化，整治滩区，有效控制和治理土地污染，进一步改善城乡环境。

3．2010年全市总人口控制在512万人，城市化水平达到36%左右。中心城市开封市人口控制在85万人，用地规模76.46平方公里。加快小城镇建设步伐，一批重要建制镇将发展成为中小城市，使城镇体系更趋合理。

4、2030年，全市总人口控制在600万人。土地利用总体变化趋势是：城镇建设用地、

工矿用地及交通用地迅速增加，水利建设用地保持稳定。农村居民点用地大幅度缩小，园地、林地保持稳定。大力进行土地整理和开发复垦，耕地面积保持动态平衡。

（二）土地利用方针

1、优先安排农业用地。建立基本农田保护区，切实保护耕地。农业内部结构调整占用的耕地要通过开发未利用地来补偿，结合农业布局调整，逐步实现林果上沙滩，鱼塘下河滩。

2．统筹安排各业用地，严格控制城镇用地规模。城镇发展要尽量少占耕地、不占好地。能源、交通、水利等建设项目要节约用地，按照行业用地标准核定用地规模。各类建设应当充分挖掘潜力，盘活存量，尽可能利用非耕地。

3、积极进行土地整理、复垦和开发。各类非农建设占用耕地，必须坚持占用耕地与开发复垦挂钩原则，确保增加的耕地不少于所占面积且符合质量标准，以保证耕地占补平衡有余。要积极治理工矿和砖瓦窑场废弃地，大力开发未利用地。砖瓦窑业用地严禁占用耕地，现有用地应有计划地复耕。积极对村庄空闲地、废宅基地、边角地进行整理复垦。人均建设用地符合国家标准。

4．加强土地生态保护。大力开展植树造林，加快农田林网和四旁绿化，提高林木覆盖率；同时治理“三废”污染。

五、土地利用结构与布局调整

（一）耕地总量动态平衡方案

根据省政府下达的三项指标及2000年前耕地减少量不得突破2010年耕地减少总量的30%的要求，结合市情，为实现全市耕地总量动态平衡，保证耕地质量逐步提高，农业用地得到有效保护，非农用地得到有效控制和有计划供给，特制定耕地总量动态平衡方案。

从表2可知，开封市近期规划各项非农建设占用耕地1600公顷，整理复垦开发补充耕地2680公顷，净增耕地1080公顷。在2001—2010年期间，规划各项非农建设占用耕地3734公顷，通过整理复垦开发补充耕地6254公顷，净增耕地2520公顷。

结合各县（郊）土地利用现状和经济发展的方向与目标，确定了各县郊的耕地占用、补充和净增指标（见表3）并通过县级土地利用总体规划落到实处。

（二）土地利用结构调整方案

1、农用地

1996年全市农用地面积484482.17公顷，2000年调整为486150.41 公顷，净增加1668.24公顷；2010 年调整为490490.41公顷，净增加6008.24公顷（表4）。

（1）耕地

1996年耕地430843.45公顷，2000年调整为431923.45公顷。近期内规划城建、交通、工矿、水利等占用耕地1600公顷。土地整理复垦开发补充耕地2680公顷，净增耕地1080公顷。规划期2010年耕地调整到434443.45公顷，1997一2010年城建、交通、工矿、水利等各项建设占用耕地5334公顷；土地整理复垦开发补充耕地8934公顷，净增耕地3600公顷。

规划期间，全市要以保护现有耕地为重点，严格控制非农业建设占用耕地，加强土地整理复垦工作，做到耕地总量动态平衡。农业内部结构调整应充分开发利用非耕地资源，除改善生态环境外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。在对耕地实行全面保护的基础上，按照土地利用总体规划的要求，巩固和完善基本农田保护区。

（2）园地

1996年园地11774.96公顷，2000年发展到11925公顷，新增150.04公顷。2010年发展至12425.0公顷，比1996年增力650.04公顷。规划期间，园地面积基本稳定并稍有增加，按照适宜性原则，增加的园地主要布局在固定的沙丘沙岗地上，除发展名、优、特、新水果外，禁止占用耕地发展新果园；加强中低产园地的改造和管理，提高单产和质量。

（3）林地

1996年林地23481.14公顷，近期2000年调整到23591.96公顷，净增110.82公顷。2010年调整到23851.96公顷，比1996年净增加380.82公顷。规划期间，林地面积基本稳定并有所扩大。现有林地要保护和经营好，防止过度采伐。加强疏林地、灌木林地的建设和改造。增加的林地主要分布在半固定的沙丘沙岗地上，同时，加快农田林网化建设，提高农业生态环境质量。

（4）牧草地

1996年没有牧草地，2000年规划发展牧草地100公顷，2010年发展牧草地500公顷。规划期间，增加的牧草用地安排在黄河滩涂上。通过黄河滩涂的开发，提高土地利用的经济效益。

（5）水面

1996年全市水面18382.62公顷，2000年调整为18610公顷，净增加227.38公顷；2010年调整为19270公顷，比1996年净增加887.38公顷。增加的水面主要是水产养殖水面，主要布局在尉氏县贾鲁河滩。通过对河滩地的综合开发，把贾鲁河滩涂建设成为全国重要的鱼鸭混养基地。

2．建设用地

1996年全市建设用地面积118869.92公顷。2000年调整为118864.06公顷，净减少5.86公顷；2010年调整为118754.17公顷，比1996年净减少115.75公顷。

（1）城镇建设用地

1996年开封城市建设用地5154公顷，人口58.6万人，人均87.95平方米；2000年城市建设用地控制至5688公顷，人口63万人，人均90.28平方米。其中占用耕地320公顷；2010年城市建设用地控制到7646公顷、人口85万人，人均用地89.95平方米，其中占用耕地1420公顷。

1996年建制镇用地4653.4公顷，人口39.07万人，人均用地119.1平方米，2000年建制镇用地控制到5178公顷，人口45万人，人均用地115平方米，其中占用耕地500公顷。规划期2010年建制镇面积控制到7337公顷，人口68.55万人，人均用地107平方米，其中控制占用耕地2526公顷。

开封市现辖五县五区，五区城镇用地纳入开封市城市用地规模之内，尉氏县、通许县、兰考县、开封县、杞县县城（城关镇）用地规模分别为：

尉氏县1996年县城建设面积为529.95公顷，人口5.04万人，人均用地105.2平方米。2000年县城建设面积控制到624公顷，人口6.O7万人，人均用地102.8平方米。2O1O 年，县城建设面积控制到998公顷，人口10.2万人，人均用地97.8平方米。

通许县1996年县城建设用地为620公顷，人口5.30万人，人均用地117平方米。2000年县城建设用地控制到683公顷，人口6.2O万人，人均用地110.2平方米。2010年，通许县县城建设用地控制到98O公顷，人口1O万人，人均用地98平方米。

兰考县1996年县城建设用地为820公顷，人口6.24万人，人均用地131.4平方米。2000年县城建设用地控制到883公顷，人口8.03万人，人均用地110平方米。2010年，兰考县县城建设用地控制到1232公顷，人口12.53万人，人均用地98.3平方米。

开封县1996年县城建设用地为335.3公顷，人口3.22万人，人均用地104.1平方米。2000年县城建设用地控制到375.3公顷，人口3.9万人，人均96.3平方米。2010年，控制到479.63公顷，人口5.08万人，人均用地95平方米。

杞县1996年县城建设用地为556.3公顷，人口5.38万人，人均用地103.4平方米。2000年县城建设用地控制到609.6公顷，人口6.14万人，人均用地99.3平方米。2010年县城建设用地控制到753.3公顷，人口7.68万人，人均用地98.1平方米。

对于全市主要建制镇规划期间的用地规模、人口和人均用地指标见表5，这里不再论述。各建制镇在规划期间的建设规模必须严格控制在土地利用总体规划确定的规模之内。

城镇建设要以旧城改造、内涵挖潜为主，节约用地，合理用地，逐步形成布局合理、用地集约、功能完善的城镇体系。对于经济技术开发区用地，要给予正确引导，做到全面规划、分期建设，并与产业结构调整相结合，促进产业结构的优化。

（2）农村居民点用地

1996年全市农村居民点用地64919.01公顷，2000年控制到63260.93公顷，2010年，农村居民点用地控制到59342.5l公顷。规划期间，农村居民点建设占用耕地337公顷，用于村庄搬迁和缩并周转。

农村居民点建设要以搞好村镇规划为前提，以内涵挖潜为主，集中紧凑，合理布局，大力改造旧村庄 治理“空心村”，黄河滩区要切实做好拆村搬迁工作。

（3）独立工矿用地

1996年全市独立工矿用地8229.83公顷，规划到2000年用地控制到8469公顷；到 2010年控制到9166公顷。

独立工矿建设在选址和施工过程中，要节约用地，少占耕地，充分利用现有建设用地和废弃地。重点做好能源、石油化工、建材等行业的用地布局。

（4）交通用地

1996年交通用地18312.63公顷，2000年发展到18608.7公顷，净增加296.07公顷。2010年发展到19093.63公顷，比1996年净增加781公顷。

规划期问，重点新建霍连高速公路开封——商丘段、开封市东环路（一级路）、开封

到薛店机场公路（一级路）等，加快106国道、开扶路、兰菏路、兰杞路等一些国道、省道的改建，由原来的三级公路等级提高到二级公路等级。铁路建设是指规划期间的陇海铁路客运专线开封段建设。公路和铁路建设应推广开洛高速公路节、改、造地经验，做到耕地占补平衡。

（5）水利设施用地

1996年全市水利设施用地14741.83公顷，2000年调整到14859.43公顷，净增加117.6公顷；2010年调整为14969.03公顷，比1996年净增加227.2公顷。规划期间，水利建设要坚持防洪与抗旱、建设与管理并重的方针，加快赵口二期水利工程和三义寨引黄配套工程的建设。在选址和施工过程中，要节约用地，少占耕地，积极造地。大力整治废弃、失修的水利设施，充分开发利用闲置、荒废的沟渠。

3、未利用地

1996年，全市未利用地面积22742.42公顷，2000年调整为21080.04公顷，净减少1662.38公顷；2010 年调整为16849.93公顷，净减少5892.49公顷。全市未利用地的开发利用，要坚持经济效益与生态效益相统一的原则，以开发荒草地、滩涂、沙地等为重点，以增加林果地、耕地、水产养殖用地等为主要目标，实行全面规划，适度开发。规划期内，通过开发未利用地，补充林果用地1202公顷，补充耕地3114公顷，补充其他农用地1387公顷，补充建设用地189公顷。

（三）重点工程项目用地规模与布局

本着统筹兼顾，全面安排，保证重点，照顾一般的原则，对规划期内拟建设的重点工程项目提出了控制规模（见表6），具体用地指标要经过论证纳入年度用地计划。对于重点建设项目用地和布局，要严格执行生态、环境保护有关法律法规。在项目设计中必须充分考虑对周围生态环境的影响，并提出相应评估报告，安排相应的建设内容；在项目建设和营运中要有植被恢复和防止水土流夫，搞好土地复垦的措施，保护生态环境；项目竣工验收时要同时检查生态环境保护措施和土地复垦的落实情况。

1、开商高速公路

开商高等级公路开封段全长28公里，宽度45—50米，计划1998——2000年建设，途经开封县、兰考县、杞县，预计占地190.0公顷。其中占用耕地133公顷。

2、开封东环路（G310开封改线工程）

开封东环公路全长约12公里，宽度45～50米，分二期进行建设。第一期计划

1998--2000年建设，第二期于2001--2O05年建设，途经开封县，预计占地60公顷，其中占用耕地42公顷。

3、开薛公路工程建设

开薛公路东起开封市，西至郑州薛店机场，全长54公里，宽度25米，计划1999—2005年建设，在开封境内长达18公里，途经开封市郊区、开封县，预计占地46.7公顷，其中占用耕地38公顷。

4、赵口二期水利工程

赵口二期水利工程主要建设东二干渠、陈留分干渠、石岗分干渠等，预计占地238．0公顷，其中占用耕地82.3公顷，计划1998—2005进行建设，主要分布在开封县、通许县。

5．三义寨引黄灌溉配套水利工程

三义寨引黄灌溉配套水利工程主要新建和续建兰考干渠、商丘总干渠、兰杞干渠、城

北干渠、兰开干渠等，占地面积约874．0公顷，其中耕地76．7公顷，预计2001—2010年进行建设，主要分布在兰考县、开封县、把县。

6．开封火电厂扩建工程

开封火电厂扩建工程为在2000—2010年期间新建两个30万千瓦机组工程，规划占地为60公顷，其中耕地48公顷，位于开封市郊区东郊乡。

7．陇海客运专线开封段建设项目

陇海客运专线开封段全长94．7公里，宽度约20米，计划于2001一2010年建设，途经开封市郊区、开封城市区、开封县、兰考县，预计占地 189公顷，其中占用耕地134公顷。

（四）各县（郊）规划年土地利用控制规模

根据全市国民经济和社会发展规划、新确定的产业结构和布局，结合各县（郊）土地利用现状和经济发展的方向与目标，确定了各县（郊）的土地利用总体规划控制规模（见表7）。

六、土地利用分区

1．土地利用地域分区

地域分区是按照自然和社会经济条件、土地利用方式、限制因素和开发利用方向等的相对一致性，在保持乡级行政界线完整的前提下，而划分的土地利用区。

I、中部沙地、沙丘岗地利用区

本区位于开封市域的中郡，包括尉氏县的庄头、岗李、邢庄等七个乡；开封县的杏花营农场、西姜寨等九个乡（镇）；通许县的孙营、冯庄两个乡；郊区的西郊乡及开封市区。总百积为236097.73公顷，占全市土地总面积的37.70%。本区沙丘和岗地分布较广，地形凸洼不平，微地貌类型复杂多样，生态环境条件较差，土壤类型以砂质潮土为主，固定风沙土、半固定风沙土次之。

本区土地利用的有利条件是：土地资源丰富，人均占有土地多，土地开发潜力大。存在的问题是：水利条件差，风汐灾吾严重，旱灭时有发生，土地瘠薄，低产田面积大，土地质量等级低，限制因素多。

土地利用的方向及管理措施：以治沙改土为中心，完善引黄灌溉系统，增施有机肥料，进一步改良土壤，有计划地建造大规模农田防护林工程，搞好农林间作和农田林网建设，防风固沙，改善农业生态环境。严禁滥伐树木，制止对耕地的破坏。同时搞好市区西部防护林带建设，维护市区环境和保证经济开发区建设。针对该区农村居民点用地较大，人均超标过多的特点，要切实搞好村镇建设规划，充分整理存量土地，严格限制农村居民点的盲目扩大。乡镇企业要依托集镇向工业园区集中，积极治理工业带来的“三废”污染

II、南部泛淤平地利用区 太区包括尉氏县的洧川镇 朱曲等十个乡（镇）通许县的竖岗、城关镇等九个乡（镇）；杞县的葛岗、高阳等十五个乡（镇）。总面积为210928.21公顷，占全市土地总面积的33.69％。本区地势平垣，地下水资源丰富，土壤多属壤质土和淤土，土壤质地适中，肥力较高。水利设施完备，农业机械化程度高，土地质量等级较高，是开封市重要的商品粮生产基地。区内工业欠发达，但乡镇企业发展较快。

本区主要的发展方向和管理措施是：针对一些土壤类型为壤质潮土、壤质脱潮土、粘质潮土的地方，应大力推广秸杆还田，培肥地力，对粘质土参沙或深翻进行改良。结合黄淮海平原开发和土地整理，大搞农田水利基本建设，提高抗旱除涝能力。抓好粮棉生产，搞好农田林网，建立基本农田保护区，严格控制居民点用地，严禁砖瓦窑厂对耕地的破坏，同时搞好路旁、河旁、渠旁的防护林建设。搞好村镇建设，严格控制农村居民点的扩大。结合高效农业的综合开发，适度增加农副产品加工等乡镇企业用地，以促进区域经济发展。

III、北中部黄河背河洼地、故道滩地利用区 本区位于市域的北中部地区，主要分布在黄河大堤以南，陇海铁路以北的区域内。包括郊区的水稻（大部）、北郊等五个乡；开封县的杜良、曲兴、罗王三个乡；兰考县的三义寨、城关等十六个乡（镇）。总面积为131778．79公顷，占全市土地总面积的21．05%。 土地利用的有利条件与不利因素是：土地资源较多，开发潜力大。水域面积占比例较大，背靠黄河，有着得天独厚的引黄条件。区位优越，交通方便，紧靠市区，陇海铁路、霍一连高这公路、310国道东西横穿全区。位于兰考县的故道滩地，土地利用率相对较高，生产力水平较高。本区土地利用存在的主要问题是背河洼地地势低洼，土壤盐碱化程度高，内涝灾害频繁。土地瘠薄，中低产田面积大。黄河故道滩地农田基

本设施陈旧老化、效益低。工业基础薄弱，城市化水平低。 土地利用方向和管理措施是：充分发挥水土资源优势，合理调整结构布局，大力推广蔬菜生产技术，建立蔬菜基地，保证城市副食品供应。开发利用低洼盐碱地，大力发展水产业，提高土地生产率。加强农田基本建设，在改造中低产田的同时，抓好“一优双高”开发。搞好农田林网和农桐间作，改善生态环境。积极发展以农副产品加工业为主的工业和乡镇企业，在严格保护耕地，不破坏生态环境的前提下，有效供给工业用地，并把乡镇企业用地与小城镇建设结合起来，促进小城镇的发展。

IV。北部黄河滩地利用区

本区位于黄河大堤以北的区域，包括郊区的柳园口（一部分）、水稻（一部分）两个乡；兰考县的东坝头、谷营、三义寨（一部分）三个乡；开封县的袁坊、刘店两个乡。总面积为47289．78公顷，占全市土地总面积的7.55％。高滩地地势高平，稍有起伏，土壤以砂质潮土和新积土为主，低滩区易受黄河洪水的危害。本区存在的主要问题是土壤瘠薄，土质较粗，风沙灾害严重，土壤有机质含量低，村庄及滩地易受黄河洪水侵害。

土地利用的方向和管理措施为：①营造防护林带防止风沙危害。高滩地以栽植泡桐为主搞好农桐间作。②实行粮、油、肥轮作，提高土壤肥力。高滩地要增施有机肥料搞好秸杆还田，提高土壤肥力。嫩滩地要实行麦肥轮作。③利用滩区草类资源发展畜牧业。走农牧结合的道路，利用洼地种芦苇、蒲草发展编织业。④平整土地，大搞农田水利基本建设，提高抗旱除涝能力。同时在不影响黄河行洪的前提下，适度开发利用黄河滩涂，增加耕地面积。

⑤结合村镇规划，有计划地逐步将黄河滩区内的村庄及其工矿企业搬迂到黄河大堤以外，以保证滩区人民群众生命和财产的安全。

2．土地利用用途分区与管制规则

土地利用用途分区是按照土地基本用途的不同而划定的土地利用区。全市共划分农业用地区、蔬菜保护区、园地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、水源保护区、水产养殖区、 旅游景观保护区等用地区（表8），并制足相应的土地利用管制规则。

（1）农业用地区

农业用地区是指为发展农业生产需要而划定的土地区域，包括在村镇建设用地周围的农田以及在农田之间为农业生产服务的沟渠、道路等设施用地和其它类型的零星土地。本区域的面积为497647．51公顷，占全市土地总面积的79.48%。其中耕地百积434000.0公顷，约占农业用地区面积的87.21%。其它是为农业生产服务的沟渠。道路等用地，百积约63647.51公顷，约占农业用地区面积的12.79%。在农业用地区，又可进一步细分为基本农田保护区和一般农田区。

①基本农田保护区

I、基本农田保护指标的分解

河套省土地利用总体规划下达给开封市基本农田保护指标为36.62万公顷。为了对基本农田

进行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，经研究，开封市基本农田保护面积为37.43万公顷，高于省政府下达给开封市基本农田保护指令性指标8000公顷，保护率达86.88％。

各县（郊）应严格按照开封市下达的基本农田保护指标（表9）确定基本农田保护区，并通过乡（镇）土地利用总体规划，把基本农田保护指标落实到地块。

II、基本农田保护区的布局安排

根桔各县（郊）土地质量状况，位于黄河泛淤平地的通许县、杞县，土地质量好，农作物产量高，为国家重要的粮、棉、油生产基地县。

为了确保其粮食商品量，提高粮食商品率，是全市基本农田保护区的重点，保护率在 90％以上。尉氏县东部地处黄泛平地，土地质量高，农业生产条件好，多为高产稳产农田，为基本农田的重点保护区，西部为沙区和沙岗地，人均耕地多，土地质量较差，多为中低产田，全县的保护率仍高达87.78％。郊区、开封县、兰考县地处黄河背河洼地，沙丘沙岗地、沙地及黄河滩地，土地肥力低，土地质量较差，农业生产条件较差，多为中低产田，保护率均低于全市平均水平，但仍在83%以上。郊区因地处开封市周围，应在充分保证城市建设及工矿企业用地的情况下，科学地划定基本农田保护区，做到既保护耕地，又为城市建设发展及各项事业的发展提供了有序的发展空间。

②一般农田区

开封市一般农田区耕地面积为59700公顷。对于一般农田区，应加强管理，实行“占多少，补多少”的原则，积极鼓励农民培施有机肥料，增肥地力，改善农业生产条件，提高土地生产率。

农业用地区的土地利用管制规则： ①农业用地区的土地主要用于农业生产及直接为农业生产服务使用。

②农业用地区内的其它非农业用地可转为农业生产及直接为农业生产服务的用地。

③严格控制区内的农田转变用途。如国家能源、交通、水利。国防等重点建设项目确实无法避开区内基本农田的，按《基本农田保护条例》的规定严格审批用地。

④禁止占用农业用地区内的基本农田进行城镇建设、村镇建设，开发区和工业小区等建设。

⑤严禁未经批准占用区内农田进行建窑、建房、建坟或者擅自挖沙取土，堆放废弃物和倾倒污染有害物质。

⑥农业用地区内的耕地不得弃耕撂荒，否则按有关规定处理。

（2）蔬菜保护区（复区）

蔬菜保护区是保证城市“菜篮子工程”需要划定的蔬菜生产用地区域。包括菜田内为蔬菜生产服务的沟渠、道路等设施用地和其他类型的零星土地。蔬菜保护区是为了突出保证和保护城市“菜篮子”工程用地而设置的一个保护区，它是农业用地区的复区。本区域的面积为3500.0公顷，主要分布在市区和各县城附近。

蔬菜保护区的管制规则：

①严格控制区内菜田转变用途。如国家重点建设项目确需占用的，应按有关规定履行审批手续，交纳蔬菜基地开发基金，用于新的菜地开发。

②严禁在本用地区周围建设有污染性的企业。

③严禁向蔬菜保护区排放有污染性的废气、废水、废渣。

④严禁在蔬菜保护区内建窑、建坟、取土、堆放废弃物等。

（3）园地区

园地区是指发展果、桑等及其他多年生作物需要而划定的土地区域，包括集中连片的果园、桑园等种植园地，本类型用地区面积为16896.0公顷，各县（郊）均有分布。

园地区用地管制规则：

①园地区内的土地主要用于种植园业及其服务设施使用，不得擅自改变用途。

②鼓励园地区内影响种植园业生产的其它用地，调整到适宜的用地区。

③严格控制园地区内一些零星耕地改变用途，确需改变的，必须按照有关规定严格审批。

④严禁各类建设占用名、特、优、新种植园用地，严禁未经批准砍伐各种经济林木，否则按有关规定处理。

（4）林业用地区

林业用地区是指发展林业和改善生态环境需要划定的土地区域，包括林地、灌木林、疏木林、未成林造林地、迹地和苗圃等。本类型用地面积为24150公顷，各县（郊）均有分布，主要分布在尉氏县、兰考县、开封县。

林业用地区管制规则：

①林业用地区内的土地主要供林业生产和生态环境保护及其服务设施使用。

②严格控制林业用地区零星耕地改变用途，如需改变用途的，必须依照有关规定严格审批。

③严禁各类建设占用水源涵养林、防风固沙林及其他各种防护林用地。

（5）牧业用地区

牧业用地区是指为发展畜牧业需要而划定的土地区域。本类型区位于黄河滩涂，面积500公顷，1997——2000年规划100公顷，2000——2O1O年规划400公顷。

牧业用地区管制规则：

①牧业用地区内的土地主要供畜牧业生产使用，搞好牧草地保护，不准擅自改变用途。

②对开垦牧草地的，必须搞好生态环境保护，严禁造成水土流失、荒漠化、盐渍化等，否则按有关规定处理。

（6）城镇建设用地区

城镇建设用地区包括城市建设用地区和建制镇建设用地区。城市建设用地区是指开封城市建设需要划定的土地区域，2010年城市建设用地面积7646公顷。建制镇建设用地区是建制镇建设需要划定的土地区域，2010年规划用地7337公顷。

城镇建设用地区管制规则：

①本用地区内的土地主要用于城镇建设、部分工矿建设及公益事业等，必须严格执行城镇总体规划和土地利用总体规划，城市用地规模不得突破土地利用总体规划。

②严格执行城镇建设用地标准。建设项目应当充分利用现有建设用地和空闲地。确需扩大的应当首先利用非耕地或劣质耕地。

③城镇建设用地区内的土地，在批准改变用途前，应当按原用途使用。废弃撂荒土地能耕种的必须及时恢复耕种。

④保护和改善城镇生态环境，严禁建设占用规划确定的永久性绿地、菜地和基本农田。

（7）村镇建设用地区

村镇建设用地区是指村镇建设所需要划定的用地区域，包括村镇居民住宅及公共设施用地等。本区规划面积59707公顷。

村镇建设用地区管制规则：

①本用地区内的土地主要用于村镇居民住宅，乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施及公益事业等建设，严格执行村镇规划。

②村镇建设应当充分利用现有建设用地和空闲地，不能满足的应首先利用非耕地或劣质耕地，但必须履行报批程序，先批后用。

③各项建设须严格按照国家规定的用地标准用地，严格控制村镇建设规模。

④鼓励通过土地整理，将其用地区内的零散分布的村庄（200口人以下）和乡（镇）村企业向城镇建设用地区内集中。严禁在村镇建设用地区以外新增用地用于村镇建设。

⑤注意保护和改善村镇环境。

（8）独立工矿用地区

独立工矿用地区是指独立于城市、村镇建设用地区之外的工矿建设用地区域。规划面积9166公顷。

独立工矿用地区管制规则：

①严格按照国家规定的行业用地定额标准，安排建设用地。

②严禁擅自占用独立工矿用地区内的农田，确需占用的应严格履行审批程序。

③鼓励其它区域零散分布的企业向独立工矿用地区集中。

④对于在生产过程中造成的废弃地应及时复垦，宜农的土地优先复垦为耕地。

⑤对于倒闭、长时间停产的工矿企业，采取有效措施盘活土地存量，发挥土地效益。

（9）水源保护区（复区）

水源保护区是指为城市提供洁净用水划定的水源保护地，包括蓄水的天然湖泊及其周围地区。本类型区面积为4618公顷，位于开封郊区西北部。

水源保护区管制规则：

①严禁向水源保护区排放有污染性的废气、废水、废渣。

②对划定的水源保护区的土地利用应从严控制，严禁在本用地区内建设有污染的企业，防止新污染产生等。

③鼓励在本区域内及区域周围进行植树造林，发展林、园地及其它从事有益水源涵养等活动，搞好生态保护。

④在农村土地承包中，应明确保护区内土地承包者的生态保护责任、坚决取缔水源保护区各种破坏自然资源和环境的非法开发建设活动。

（10）水产养殖区

水产养殖区是指天然或人工形成的集中连片已用于或可用于水产养殖的坑塘和滩涂，本类型区面积为3045公顷，主要分布在开封市郊区、尉氏县。

水产养殖区管制规则：

①区内的土地主要用于水产养殖。

②严禁向水产养殖区排放有污染性的废气、废水、废渣。

③鼓励在水产养殖区加大投入，集约利用现有的坑塘，提高水产品产出率。

（11）旅游景观保护区（复区）

旅游景观保护区是指为保护特殊的旅游景观划定的土地区域，面积851.6公顷。旅游景观主要有：黄河游览区、龙亭、铁塔、繁塔、相国寺、延庆观、禹王台、包公祠、博物馆、山陕甘会馆、宋都御街、天波杨府、翰园碑林、玉津园、汴京公园、东清真寺、镇河铁犀等。

旅游景观保护区管制规则：

①旅游景观保护区内的土地必须服从保护需要，严格执行旅游景观保护区总体规划和有关法律法规。

②保护区内影响旅游景观保护的其它用地，应按要求调整到适宜的用地区。

③旅游景观保护区除与保护需要直接相关的建筑外，禁止各类建设，禁止乱砍滥伐、倾倒废物污水等破坏旅游景观的行为。

④对划定的旅游景观保护区的土地利用，应从严控制，防止新污染产生。搞好生态保护，黄河游览区黄河大堤周围所属区域应划为禁垦区。在农村土地承包中，明确保护区内土地承包者的生态保护责任。

七、土地整理复垦开发

规划期内，依据全市待整理复垦开发土地的类型、数量、分布及其潜力大小，结合实际投资能力，对土地整理复垦开发任务及盘活国有土地存量进行了安排（表10），通过县（郊）、

乡（镇）规划，将整理复垦开发、补充耕地量和盘活国有土地存量落到实处（表11）。

1．狠抓农田整理，有计划地推进村庄整理。重点对沙丘岗地、背河洼地、故道滩地、黄河滩地中的农田进行整理（见开封市土地整理复垦开发图）。1997——2000年期间整理农地11066公顷，整理农村居民点466公顷。2001——2100年整理农田98000公顷，整理农村居民点2000公顷。通过土地整理，增加耕地2986公顷（表10）。

2．有重点、有步骤地抓好未利用地的开发，重点对贾鲁河滩涂资源、黄河滩涂资源进行开发。1997——2000年期间开发沙（荒）地、盐碱地、荒草地、沼泽地等680公顷，滩涂750公顷。2001——2010年期间开发沙（荒）地、盐碱（荒）地、荒草地、沼泽地等1667公顷，滩涂2238公顷，通过上述开发，新增耕地面积3114公顷、水产养殖用地667公顷、林果业用地1554公顷。

3．积极做好工矿废弃地的复垦工作。1997——2000年复垦废弃地524公顷，复垦目前正在生产的砖瓦窑及取土用地1150公顷，通过复垦可增加耕地1584公顷，水产养殖用地90公顷。2001——2010年复垦废弃地278公顷，复垦目前正在生产的砖瓦窑及取土用地1192公顷，通过复垦可增加耕地1250公顷，水产养殖用地220公顷。

4．大力盘活城镇国有土地存量，积极做好旧城改造，鼓励企业盘活土地资产，尽快实现土地利用由粗放型向集约型转变，提高土地的利用率和生产率。1997——2000年改造旧城14O公顷，盘活工矿企业闲置土地180公顷。2001至2010年，改造旧城270公顷，盘活工矿企业闲置土地330公顷。

八、土地利用生态环境保护

土地利用生态环境保护的指导思想是：认真贯彻落实土地基本国策和环境保护基本国策，坚持“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地开发利用方针，从开封市实际出发，保护土地生态环境系统，保障土地资源的高效、持续利用，为经济社会的健康发展提供良好的环境条件。

治理风沙是开封市土地生态环境保护的一个重要方面。风沙地貌主要分布在临黄滩地、黄河故道的沙丘沙平地及黄土岗地。全市固定半固定沙丘沙土面积18.17万公顷。长期以来，全市治沙固沙虽然取得了显著成效，但由于滥砍乱伐树木和对土地的不合理利用，致使土地沙化面积扩大，对农业生产有较大危害。今后应因地制宜，大力造林，适度造田，并不断巩固治沙成果。规划期间，首先应加快平原绿化进程，并尽快将宜林沙碱荒地改造成林地。其次，要适地适树调整林种树种结构，提倡混交林，实行乔、灌、草相结合，在砂区大力发展农条间作、农桐间作及农果间作，适时扩大林果地面积，至2010年，林木覆盖率达到18%以上。在土地开发利用方面，应避免不经论证，盲目开发，造成新的水土流失和土壤沙化，要把土地的开发利用与综合防治水土流失、土壤沙化和治理环境污染结合起来，做到以改善生态环境为前提，合理地开发宜农土地资源。农用地开发以生态农业为主，并结合改土治水，植树造林，改善区域生态环境，提高生态环境质量。

防治“三废”污染是土地生态环境保护长期艰巨的任务。据统计，1996年全市工业废水排放量5821.5万吨，生活污水2000一3000万吨，使0%左右的河流遭到不同程度的污染，受污染土地面积约占全市土地面积的18%左右；每年有近99.5万吨的固体废弃物占压大量土地。全市水污染治理主要是惠济河、贾鲁河的综合治理。工业污染防治上，加快重点污染源的治理，对生态破坏与污染严重的工业项目严格审批，禁止新建小型造纸、制革化工、印染、电镀、酿造等污染严重的企业，对于难以治理的企业实行关、停、并、转、改。

九、城乡结合部用地控制

（一）中心城市用地规模控制与布局

根据国家下达的规划期间开封市的建设占用耕地量和开封市中心城市总体规划的城

市发展方向与布局，开封城市规划建设占用城乡结合部土地的规模、数量和位置如下： 1997——2000年开封市城市建设将新增建设用地534公顷，其中占用耕地320公顷。用地布局主要分布在开封城市西部和东部。西部的具体位置为：金耀路以南、金明西路以东、陇海铁路以北，以发展高新技术工业为主。东部的具体位置为北环路以南，清水河以西，以居住用地为主。

2001年——2010年，开封市城市建设将新增建设用地1958公顷，其中占用耕地1100公顷。用地布局分布在开封城市的西部和东部。西部的具体位置为：护城堤以东、北环路以南、郑汴公路以北，以发展高新技术工业为主。杏花营组团以农副产品加工业为主。东部的具体位置为新曹路以南、陇海铁路以北、青年路以西、护城大堤以东，以发展重工业为主。

规划期内重点建设项目主要有开封碳素厂及其配套工程，开封火电厂2X30万千瓦扩建工程、市金明池遗址公园建设工程等。 规划期间列入城市规划占用的耕地均划入一般农田区，项目用地实行农用地转用许可，严格控制和管理。

（二）城乡结合部土地用地规则

1．与城市规划部门协同，划定城市建设用地近期和远期发展控制线，除个别不宜放在城区内的建设项目，如污水处理场、高压电站、危险品仓库等外，其余建设项目一律不得超过控制线建设，在控制线范围内建设的项目，必须符合城市规划功能分区和土地利用总体规划的用地要求。

2．在建设控制线范围内，开封城区与边村组团之间500米宽的绿色农田隔离带和开发区与杏花营组团之间约l.5公里宽的高效生态农业隔离带内，不得安排新建项目，已有单位要严加控制，不得进行扩建。

3．城乡结合部范围内的农村居民点，在城市用地规划范围内的，按城市居住区用地要求进行改建，不再从事农业的住户可建多层住宅，仍从事农业的可暂建二层楼房，但宅基用地不得超标。在城市远期发展控制用地外的，要根据村镇规划逐步改建，规模过小的要适当合并，通过县（郊）、乡级土地利用总体规划进行落实。

4．城乡结合部乡镇企业应适当集中，建立工贸小区。

5．城乡结合部远期建设控制线范围外的耕地、菜地要划入基本农田保护区严加保护，远期建设控制线范围内近期不占用的耕地也应加以保护，禁止荒芜耕地。

十、实施规划的措施

1．加强领导，健全组织，实行规划目标责任制度。各级政府均要建立《规划》实施领导小组及其办公机构，稳定充实规划管理队伍。按照新《土地管理法》的规定，切实做好《规划》的实施。

2．编制土地利用计划和土地供应计划（包括城镇土地调整挖潜及旧城改造计划），并纳入国民经济发展计划，分期实施。

3．制定《开封市土地利用总体规划实施办法》，建立土地利用规划管理制度，实行规划公告制度和规划执法监督查处制度等。一切建设项目和土地用途改变，土地整理复垦开发以及农业用地结构和布局的调整等应符合和服从本规划，进行严格管理。

4．建立土地用途管制制度。进一步建立和完善基本农田占补平衡制度、耕地开垦费征收使用管理制度、土地动态监测制度和年度检查制度等。

5．按照市场经济要求，培育完善地产市场，用经济手段促使土地的集约利用。

6．实行占用耕地与土地整理复垦开发挂钩政策，占用耕地进行建设的任何单位和个人，均应交纳耕地开垦费并用于耕地开发。建立土地整理复垦开发基金，用于开垦耕地。

7．加强土地利用的环境管理。在建设项目土地利用规划审批方面，必须严格执行《建设项目环境管理条例》，凡是未进行环境影响评价的项目不予批准用地，尤其是对严重污染

环境的“十五小”工业项目坚持不予供地。对环境有影响，但通过采取一定措施能够达标的工业项目，在立项时必须进行环境影响评价，在建设时必须实行“三同时”制度，避免对周围环境造成新的污染。

8．建立全市土地利用规划管理信息系统，提高规划管理水平。加强土地利用动态监测。针对规划实施过程中出现的新情况，及时修改原有规划中的相关内容，并经省人民政府审议通过，报国务院批准。