土地一级开发模式比较研究——以北京和重庆为例

土地一级开发模式比较研究——以北京和重庆为例
2009年11月16日来源：互联网
一、土地一级开发的内涵
关于土地一级开发的内涵有不同的提法。

首次提到土地一级开发的正式文件是2000年l2月北京市《中关村科技园区条例》，其四十八条中规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划……”。

但该条例并未对土地一级开发的涵义做出界定。

2002年《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》(京政办发E2002]l6号)中提出中关村科技园土地一级开发是指政府对中关村科技园区范围内的国有土地，统一进行拆迁、市政基础设施建设的行为。

《北京市土地一级开发管理暂行办法》(京国土房管出字E2002]l100号)对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。

有观点认为土地一级开发是指在土地出让前，对土地进行整理和投资开发的过程。

具体来说，就是按照城市规划功能、地表标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。

有观点认为土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套管线铺设到宗地红线的状态。

还有人认为土地一级开发是指国家组建、授权委托或以招标方式确定土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照区域总体规划、详细规划和土地利用规划的要求，对一定区域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一的征用、拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件（熟地），根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以招标、拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为。

对土地一级开发较为一致的看法为：必须符合城市规划的要求，应对土地进行基础设施的建设和投入；土地一级开发的结果，应达到可以熟地出让的要求。

二、土地一级开发的模式
土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即主体是谁的问题。

是采取政府垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，抑或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。

关于土地一级开发的主体也有不同的看法。

有观点认为土地资源就必须牢牢掌握在政府手中，政府必须加强对土地的集中统一管理，切实垄断土地一级开发，强调土地一级开发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业。

有人则认为政府不应直接地用行政或强制性行为参与土地的开发，而是通过市场化公开透明的运作方式来选定合适的一级开发企业，通过市场的方式来进行一级土地市场的资源配置。

基于不同的开发主体，土地一级开发主要存在政府主导和企业主导两种模式。

政府主导模式，即完全由政府建立的土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发；企业主导模式，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发。

本文以重庆和
北京两个城市的土地一级开发模式为例，分析比较政府主导型模式和企业主导型模式各自的优缺点。

1．重庆——政府主导型模式
重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。

土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团(城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富)。

土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让(见图1)。

出让所得的收入在市政府和企业之间按一定的比例进行分配：出让所得综合价金扣除应支付的土地储备开发成本后的10％，作为土地储备开发发展专项资金存入土地储备开发资金专户；其余上交财政，按市政府颁布的土地使用权出让金标准，由市与区县政府按规定比例分配；剩余资金集中市里，专项用于城市基础设施建设、公益事业等建设。

九大集团在具体分工上有所不同，笔者将其总结为三种方式：自主土地储备开发方式、带项目土地储备开发方式和与国企改革联动土地储备方式(见表1)。

2．北京——政府主导型模式与企业主导型模式并存
北京市目前为政府主导型和企业主导型两种土地一级开发模式并存，属于由政府主导型向企业主导型转型的过渡时期。

北京土地一级开发的政府主导模式是指由土地储备机构负责实施土地开发，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。

其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2％。

以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

与重庆不同的是，北京的土地储备机构即土地储备中心参与的一级开发项目仅占很小比例，且多为小项目。

因此，北京土地一级开发主要为企业主导型模式。

北京土地一级开发的企业主导型模式是指通过招标方式选择开发企业实施土地开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。

招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8％。

通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。

该模式要求政府面向市场招投标，所有的企业都享有平等的投标、中标权利。

然而，北京的土地一级开发市场是不完全竞争市场，招标虽然是在全市范围内进行，但有很多企业已经做了很多前期工作，存在围标的现象。

驱动企业使出浑身解数竞相追捧利润只有8％的土地一级开发的原因，在于企业通过土地一级开发，对地块的盈亏平衡点等状况了解得更清楚，比其他企业更有信息优势，容易在土地市场进行“招、拍、挂”出让土地时顺利竞得土地，从而接着进行二级开发。

在业内，通过介入土地一级开发而成功竞得土地的方式被称为“曲线拿地”。

三、土地一级开发模式比较
土地一级开发的政府主导型模式与企业主导型模式在政府、企业的角色定位、操作方式、收益分配上都有不同(表2)。

土地一级开发的政府主导型模式和企业主导型模式各有优缺点。

由于各地的发展状况不一样，要结合当地的经济发展状况、房地产市场发展状况选择适合的一级开发模型，并根据变化及时进行调整。

四、展望
笔者认为“分工”将是土地一级开发未来的发展方向。

这里所指的“分工”，既指政府和企业进行分工，又指一级开发和二级开发进行分工。

政企分工，企业在城市规划的引导下，采用市场化手段运作土地一级开发，企业进行一级开发的利润也通过市场行为来实现；政府则负责组织土地一级开发企业的招标工作，制定征地、拆迁安置补偿条件和标准，并进行严格的监督与审计工作，限制土地一级开发从降低和压低补偿安置条件中获取利润。

一级开发与二级开发分工，参与土地一级开发的企业在土地出让过程中进行回避，不再进行二级开发，以保证土地出让的公开性和公正性。