美国金融监管体系的演进

美国金融监管体系的演进

在任何一个金融体系中，金融监管是保证金融体系健康稳定有效运行的最后“堡垒”，是金融稳定的基础保障之一，但是，美国金融危机中，这一最后“堡垒”没有充分发挥其作用。在大萧条以来最为严重的金融危机的研究之中，美国金融监管体系的监管放松和监管不到位受到极大的批判，美国金融监管当局没有有效发挥风险防控职能，尤其是抵御系统性风险。

在经历了两年的煎熬之后，亡羊补牢成为美国和国际社会的一个广泛共识，加强金融监管和监管体系的建设随之成为美国的重要历史任务。美国必须强化对金融监管与金融稳定关系的认识，“金融监管框架必须及时做出调整，以适应金融现代化的趋势……从而保障金融体系的稳健”（Bernanke，2008）。2008年布什政府出台了改革金融监管体系的“蓝图”，提出了相关的短期和中长期的政策选择，以期对美国金融监管体系进行系统性改善。在政府更迭之后，奥巴马政府同样将金融监管体系的改革作为挽救美国金融体系和美国经济的重要一环。

2009年6月份，奥巴马政府出台了金融监管体系改革方案《金融监管改革：一个全新的基础》，这一改革方案被誉为大萧条以来最为全面的金融改革计划。美国金融监管体系改革方案将深刻影响着美国金融市场和制度建设，将是美国金融监管体系演进过程中一个重要的里程碑。这里将主要介绍美国金融监管体系是如何演进至目前的状态及其存在的主要问题。

July. 22, 2009 https://www.360docs.net/doc/749277835.html, 郑联盛

zhengls@https://www.360docs.net/doc/749277835.html,

Policy Brief No. 09055

（一）自由竞争中的双层监管体系

在美联储建立之前，美国的金融市场都是处于基本不受管制的自由竞争时代。1781年美国第一家银行----美洲银行在州政府注册成立，随后各州的商业银行蓬勃发展，但是由于缺乏统一管理，各州银行就陷入了危机。1791年，第一银行成立，政府授权其代理国库、发型银行券、对其他商业银行进行监管和管理，它是美国中央银行的雏形，是美国历史上最早的金融管理机构。但是，第一银行七成左右的股份为外资所有，美国担心其影响国家利益，同时第一银行严重危及各州商业银行的利益，在20年执照期之后第一银行就停业了。第一银行停业之后，各州银行迅速发展，但随后货币流通陷入严重的混乱局面，1817年第二银行应运而生。但是，历史故伎重演，1836年第二银行执照期满之后停业。美国政府至此就放弃了对银行业的监督管理，美国银行业进入长达近30年的自由竞争时代（剑桥美国经济史，2008）。

美国自由竞争的银行制度对美国金融体系产生了极其重大影响。由于各州的“自我保护意识”，各州纷纷出台针对本州银行的注册、经营和监管规范，同时规定其他州的银行禁止在本州开展业务，并禁止本州银行跨州开展业务，从而形成了“单一州原则”。

在自由原则和单一州原则的指引下，各州银行数量暴增，内部竞争急剧恶化，很大一部分贷款根本没有计提准备金，银行券发行泛滥，不断有挤兑和银行破产产生。金融体系的混乱导致美国政府难以有效调控运转资金，尤其在美国内战期间，美国政府需要利用银行体系融资，此时美国政府认识到联邦政府统一货币流通、银行业进行监管的必要性（陈明，2003）。1864年国会通过了《国民银行法》，要求银行建立最低资本金、法定准备金和贷款标准等制度，并建立货币监理署对国民银行进行监管。但是，《国民银行法》采取“自愿监管原则”，监管范围是在联邦政府注册的国民银行，如果州银行不申请加入国民银行体系则不需要受《国民银行法》约束（剑桥史，2008）。

实际上，很长一段时间内，《国民银行法》并没有发挥有效的监管作用，但是该法最根本的贡献在于确立了联邦政府对银行业的监管规范。在美国银行业自由竞争时代，产生了美国双层（联邦政府一层与州政府一层）的金融体系，也形成了金融体系监管的双层格局，这一金融体系和金融监管体系延续至今。

（二）分业监管体系的完善

《国民银行法》实施之后，美国建立了联邦政府的金融业监管制度，但是，美国

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金融体系中仍然缺乏一个真正的机构来实行统一的货币政策、提供支付、清算和结算服务，同时也缺乏金融危机应对机制。20世纪初期，美国金融体系处于动荡和混乱之中，金融危机频繁爆发，1907年爆发的银行危机以及联邦政府在危机中的无力应对直接导致美国信用支付体系近乎瘫痪。危机的严重性，使美国认识到建立一个独立的机构来施行统一货币政策、提供支付清算服务以及扮演最后贷款人（实际就是中央银行）的必要性，1907年的银行危机最终迫使美国政府对中央银行体制做出根本性的调整（何帆，郑联盛，2005）。

最初在议会上要求彻底改革中央银行制度的方案是由奥尔德里奇提出的，被称为奥尔德里奇方案。该方案的主要内容是成立统一的全国储备协会，实行总分行的组织结构，实行统一的贴现率和准备金，统一货币发行，建立一个强有力的高度统一的中央银行。但是，这一方案遭到各方面的抵抗。当时的自由主义和进步主义思潮反对集中控制，他们认为集中控制的中央银行就不可避免遭致纽约大银行家和货币托拉斯的控制（陈明，2003）。最终出台的方案实际上是一个“中间路线”，试图在一个方面能够有效组织起一定规模的准备金并保证货币供给更有弹性，另外一个方面却不会导致利益集团的控制。改革者通过双层的组织结构来解决这个问题，通过设立若干区域组织和有效的统一的联邦管理机构，既保证了地方的相对独立和自主，同时设立一个有效的管理机构，统一协调准备金的使用，并确保准备金在各个区域之间的可转移性，这就是建立若干地区联邦储备银行和联邦储备委员会的设想。

随后，国会认识到如果要有效防范银行破产，出了能够进行有效救援之外1，还必须对银行的运营进行监管，以改变美国银行业混乱格局和无序竞争，银行业监管成为国会讨论的重要内容。1913年，美国金融体系和金融监管体系最具有历史意义的法案《联邦储备法》在国会通过。该法直接促成美国联邦储备体系的建立，该体系主要承担执行统一货币政策、建立全国清算支付系统、承担最后贷款人和监管管理银行业等四项职能（易宪容，2002），银行业监管成为美联储四大职能之一。至此，美国银行业的监管权上溯至联邦政府，美国金融监管体系正式建立，美联储成为金融监管体系的中心，在随后的发展中成为金融控股公司伞型监管体系中的核心机构。

1美国当时认为，提供足够的资金是进行有效金融救援的必要条件，因此，美联储必须在银行遭遇挤兑的时候能够及时提供流动性。由于当时没有统一的支付、清算系统，资金都是通过铁路运输的，美联储当时通过设置几个地区联储，作为一个地区中心，一旦该地区的银行发生挤兑，地区联储就可以通过铁路在一夜之内把资金运达目的地，以提高救援的有效性。这也是12个储备区和12家联邦储备银行的由来。

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但是，美联储建立之后，由于大部分州银行不愿意成为美联储的会员银行，再加上美国财政部的干预，美联储在监管银行体系方面并没有发挥应有的作用。美国监管体系职能的缺失直接导致美国金融业的债务扩张和资产债务期限错配，这被认为是大萧条危机爆发的根源之一。在这个历史阶段中，美国债券市场得到极大的发展，投资银行业务随之繁荣，公开发行的公司债券和票据从1920年的261亿美元增长到1928年的471亿美元，非联邦公开证券从118亿增长到336亿，城市房地产抵押债券的未清偿价值从1920年的110亿增加到1929年的279亿，而1929年美国国民收入为868亿美元（Bernanke,1983）。美联储一方面对银行体系的监管不充分，另一方面缺乏对新兴的投资银行业的监管，而在这个过程中，金融市场不诚实行动猖獗，美国金融机构通过各种途径规避了金融当局的监管，直至大萧条的爆发。（Stiglitz，2008） 大萧条的爆发及其带来的破坏性结果，使得美国政府不得不重建金融体系，并进一步强化基于安全性原则的金融监管体系改革。1933年，罗斯福新政后批准了“格拉斯-斯蒂尔法案”（即《银行法》），将投资银行业务和商业银行业务严格地划分开，确立了分业经营和分业监管的制度框架（剑桥美国经济史，2008）。同时，政府成立了联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）和联邦存款保险公司（FDIC），FDIC后来成为美国金融监管体系的重要一员。1934年颁布的《证券交易法》促成了全国证券交易的监管体系的建立（剑桥美国经济史，2008）。随后，美国政府又出台了一些法律规范，美国金融体系逐步走向分业经营模式和伞形、分业监管的模式。直到1999年，“格拉斯-斯蒂尔法案”被废止，分业经营模式终结，但是，美国分业监管的机制仍然持续至今。

但是，奇怪的是，美国分业监管中针对保险业的联邦监管机构，保险业的监管都是归属州政府的。在美国金融危机的蔓延过程中，AIG黑洞成为重要的事件，缺乏一个统一的联邦保险监管机构被认为是美国分业监管体系中的重大缺陷。

（三）监管目标的变化

由于1907年银行危机对信用体系的冲击，使得银行体系的稳定和安全成为政府的政策目标。在1907年银行危机背景下产生的《联邦储备法》及其监管体系都是建立在安全性原则的基础之上。根据《联邦储备法》，国民银行必须成为美联储的会员银行，州银行是否加入由他们自己决定，但是所有银行必须计提存款准备金。美联储对会员银行的要求非常严格，会员银行仅仅可以从持有地方储备银行的股份得到6%的股息，而该股份是会员银行用公积金的3%来认购的；并且会员银行在美联储的存款准备金额

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度要比非会员银行高（霍维慈，1980）。

大萧条之后，美国政府重建金融体系过程中，更是进一步强化了金融体系安全性原则。弗里德曼和舒瓦茨（1963）在研究大萧条的影响中指出，大萧条这场历史性危机使得美国建立的金融监管规范不再鼓吹竞争而是立足安全。罗斯福政府的一系列改革方案和法律迅速通过，政府对金融业的监管转为立足安全性、更为全面的直接监管，金融机构的经营范围和经营方式成为监管的主要内容。

20世纪60年代末以来,美国金融监管目标从安全向效率转移。60年代之后，金融创新蓬勃发展,促进了金融领域各种要素的重新优化组合和金融资源的重新配置，已经成为促进金融市场发育、金融行业发展和经济增长的重要力量。在这个过程中，放松金融监管成为行业的诉求，美国金融监管体系的目标随之从安全向效率转移。尤其是80年代之后，美国为了强化市场效率原则，开始着眼于放松管制、清除重组并购障碍和鼓励竞争，并为此出台了《存款机构放松管制和货币控制法》、《公平竞争法》等重要法律规范。

金融管制的放松为美国金融行业带来了高度的繁荣，金融行业随之成为美国的经济支柱之一，但是金融监管放松却带来了银行破产和危机，尤其是1987年的储贷危机是大萧条至当时美国最为严重的金融危机，整个金融体系受到极大的冲击。美国金融监管体系进入较为理性改革时期，监管目标从效率优先转向安全和效率兼顾的监管，即实行审慎监管，将监管机构监管、市场约束和金融机构自律相结合（项卫星、李宏瑾，2004）。尤其是1999年《金融服务现代法》、巴塞尔新资本协议和《萨班斯-奥克斯利法》以来，审慎监管成为美国金融监管体系的主要方式，安全和效率为其双重目标。

但是，遗憾的是，新世纪网络泡沫之后，审慎监管在宽松货币政策下被极大地放松了。美国金融危机爆发表明，以安全和效率为目标的审慎监管并非审慎，在金融机构层面，效率仍然是凌驾于安全之上的目标，而金融监管机构对此甚至采取“恶意忽视”的态度（Krugman，2009，中译本）。

（四）美国金融监管体系的反思

目前，美国实行的是以美联储为中心的伞形监管模式。该模式是以联邦政府和地方政府为依托、以中央银行为核心、各专业金融监管机构为组成的监控体系，即所谓的双层多头金融监管体系。

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在该监管体系下，金融监管分为联邦层和州政府层，两个层面都有相关的法律规范，并设有金融监管机构。由于大型金融机构的监管更多地受制于联邦层面，或者说联邦层面更加专注对大型金融机构的监管，因此在联邦层面的监管就更加完善。“多头”实际上是针对联邦层面的金融监管机构及其职能区分的。美国联邦政府针对分业的需要设立了多个监管主体，美联储、证券交易委员会、联邦存款保险公司、财政部货币监理署、国家储蓄管理局和商品期货交易委员会等。虽然，各个监管机构有比较明确的行业分工，但是，各个监管机构的监管职责存在一定的重叠。比如，美联储既监管商业银行，也承担对证券业务和保险业务等的部分监管权。同时，各个金融机构不仅要受到多个联邦监管机构的监管，还需要接受不同州政府的不同程度的监管。

从次贷危机的发生和发展来看，双层多头监管对金融风险的预警、披露和防范并非有效，美联储也没有真正处于监管的核心，至少是没有发挥监管核心的作用。主要监管者美联储的权力在一定程度上受到专业监管部门的牵制，监管效率还不能达到最佳（何德旭，郑联盛，2009）。总体而言，美国现行双层多头监管体系主要存在以下几个明显问题。

一是缺乏统一监管者，无法防范系统性危机。在该体系下，没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制（赵静梅，2007），因此无法应对系统性风险的防范。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖有效监测金融市场的局部风险和系统性风险，而分业监管和机构主导的监管模式在次贷危机的蔓延与恶化中暴露出了局部性风险监管的巨大缺陷。美国前财长Paulson（2009）将美国金融监管体系称为是几个金融监管机构拼凑而成的。

二是金融监管职能的重叠造成金融监管死角。例如，商业银行通过实施证券化，就可以将风险资产从资产负债表中转出，从而规避美联储对资本充足率的管制。与此同时，由于相关ABS 和MBS 的发起人是商业银行，证券交易委员会也未全力介入对此类资产支持证券的监管。证券化将信贷风险由信贷市场转移到资本市场，但由于信贷市场和资本市场的监管体系是彼此分割的，从而不能充分识别和控制证券化的风险。比如，美国金融危机中的CDO(债务担保权证)和CDS（信用违约掉期）就是由于缺乏到位的监管而成为金融海啸的重要推动力（张明，郑联盛，2009）。

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7三是金融监管有效性和效率较低,尤其是缺乏对金融控股公司的有效监管。尽管美国各个金融监管当局也努力推行了一些金融监管方面的改革，比如20 世纪90 年代以来，对于大型复杂的金融机构，监管更加关注其高风险的领域；加强了美国各个监管者之间和跨国监管者之间的沟通。但是，在全球化背景下和混业经营日益繁荣的条件下，美国并没有建立功能监管或者统一监管的标准和体系，并改变其金融监管架构，目前分散的监管体系对一些大型、复杂的金融机构的监管一定程度上是低效的（GAO，2009）。正是诸如贝尔斯登、美林、雷曼、房利美、房地美、花旗和AIG 等大型金融机构的过度冒险，才酿成如此重大的金融海啸。

最后，更值得注意的是，美国金融分业监管体系与其混业经营的市场模式是背离的。从理论上讲，分业经营模式向混业经营模式转变是建立在金融体系不确定性参数、风险回避系数、外部性因素和监管成本等减小的基础之上（谢平等，2003）。但是Coffe(1999)指出，混业经营的风险可能被低估了，而且如果是以功能监管为主，可能出现监管目标和机构之间的竞争，而不是紧密的协调与配合，那么混业经营的理论基础可能就动摇，甚至可能导致监管体系的分裂。

Kansas 联储主席Hoenig（2008）认为，在新一轮的金融危机中，混业经营和分业监管的背离是危机爆发和升级的一个制度因素。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖有效监测金融市场的局部风险和系统性风险，而分业监管和机构主导的监管模式在次贷危机的蔓延与恶化中暴露出了局部性风险监管无法覆盖系统性风险的巨大缺陷。