港澳基本法比较

港澳基本法比较徐静琳香港基本法与澳门基本法，是中国独有的两部全面体现“一国两制”方针的宪法性法典。

两部基本法以其特有的风格使人耳目一新：法典蕴含的理论内涵和时代精神，反映了中国特色的立法指导思想；法典在条款内容和体例结构上的和谐统一，显现了创新的立法技术。

两部基本法所确立的特别行政区基本制度，运作在以社会主义制度为主体的中国法律秩序下的不同法域，既有共同之处又各具特色。

正是这些同一性和多样性，构成了港、澳基本法的可比性。

本文试图从比较法的视角，探讨“一国两制”构想与港澳实际结合的法律典范，以期引发对基本法理论和实践的法理思考。

基于共同的立法精神中国的宪政制度反映出与其单一制国家结构形式相一致的特点。

有关基本政治制度、经济制度和公民的基本权利义务等宪制规定，均由国家根本大法确认，在全国范围内统一实施。

国家立法权由全国人大及其常委会行使，各地方行政区域不允许存在有关基本制度的例外规定。

八十年代以后，应和平实现祖国统一大业之需要，在一般行政区和民族自治地方之外，又设立特别行政区，这是中国宪政制度及其理论的一个极为重要的发展。

从立法依据而言，基本法源于宪法。

宪法明确规定，完成“祖国统一大业”是全中国人民的神圣职责。

宪法第31条和第62条规定了为实现和平统一祖国而设立特别行政区的条款。

第31条订明：“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

”在实现香港和澳门回归祖国的进程中，中国政府在中英联合声明以及中葡联合声明中阐明：国家对港、澳的基本方针政策将以“特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变”。

可见，制定基本法，旨在以基本法律的形式规定特别行政区制度，具体体现“一国两制”方针，保障国家对香港和澳门的基本方针政策的实施。

就调整内容而言，基本法属于宪法性法律。

基本法将国家对港、澳的基本法方针政策法律化、制度化，具体规定为中央和特区的关系、居民的基本权利和义务、政治体制、经济制度、文化和社会事务、对外事务等内容。

基本法调整的这些社会关系均具有宪法性法律的性质，这一法律属性与基本法的立法宗旨是相吻合的。

按法律位阶而言，基本法是全国性法律。

这是由基本法制定机关的地位所决定的。

中国现行立法体制分为中央和地方两级，两个立法层次的关系不是平行关系而是服从关系，即下位法受制于上位法的关系。

基本法由全国人大制定，说明它是宪法之下的基本法律，其地位高于行政法规和地方法规。

对基本法层次的理解还有另一层面的涵义。

港、澳基本法第11条规定，特别行政区的制度和政策均以基本法的规定为依据，特别行政区立法机关制定的法律均不得同基本法相抵触。

这表明基本法在特别行政区具有最高效力及核心地位，是特别行政区的根本法典。

从基本法的层次进而推出其效力阶位：基本法不仅适用于香港、澳门特别行政区，还及于国家主权及主权所及的地域范围。

基本法的立法精神或思想，也即基本法在制定过程中所应遵循的主导思想，应当并能够反映立法者的意图——制定者通过立法来实现一定的政治目标。

基本法既是宪法性法律，其立法精神必然体现为一定的宪政思想。

从法理讲，基本法首先要符合宪法原则、宪法精神和宪法规定，符合国家的大政纲领和整体发展要求。

由于基本法规定的制度是国内某一特定行政区域的制度，这个制度在实行社会主义制度的中国是个特例，因此港、澳基本法立法精神所反映的宪政思想主要有两个方面。

首先是“一国两制”思想。

“一国两制”方针是中国政府和平实现祖国统一大业的基本国策，也是港、澳基本法的立法精神及宪政思想。

在“一国两制”下，香港和澳门不实行社会主义制度，继续保持资本主义制度和生活方式，包括资本主义社会制度和经济制度。

按照“一国两制”的指导方针，要求港、澳基本法充分体现两个方面内容：一是维护国家的主权和领土完整，二是保障港澳的长期稳定和繁荣。

具体包括：（1）在处理中央和特别行政区的关系上，既要求体现国家对特别行政区行使主权的权力，包括对特别行政区有关主权事务的管理权和对特别行政区实行自治的监管权，又要反映特别行政区享有的高度自治权，包括基本法规定的行政权、立法权、独立的司法权和终审权。

（2）在规定居民基本权利和义务方面，从香港和澳门的实际出发，既要考虑其历史和现状，又要着眼于长远发展，还要兼顾社会各阶层的利益。

（3）在确定特别行政区政治体制的内容上，要求充分体现“港人治港”、“澳人治澳”的原则，建立切合港澳特点的政制模式。

（4）在制定基本经济制度和政策方面，要求保持港澳原有经济地位和市场经济体制的运行，保障港澳的长期稳定和繁荣昌盛。

港、澳基本法的的各项规定充分反映出，“一国两制”思想贯穿始终：有关中央人民政府负责特别行政区主权范围内的事务的规定，使“一国”原则得到了最直接的体现；有关特别行政区享有高度自治权的规定，使“两制”原则得到了具体反映。

基本法正确处理了“一国”与“两制”的关系，使维护国家主权与保障特别行政区高度自治的实现在法律上达到了完美的统一。

其次是民主与法治思想。

民主与法治是现代宪政思想的两个基本要素，同样成为港、澳基本法的立法精神。

港英宪法性法律有《英皇制诰》、《皇室训令》等，澳葡宪法性法律有《澳门组织章程》等，港、澳基本法与其基本区别是，基本法所设计的特别行政区政制具有鲜明的现代民主政治的精神。

“民主”意味着由公民通过行使选举权来组成政府。

原港英和澳葡政府无不打上殖民政制的烙印，以总督集权制和官员委任制为核心的政制根本无民主可言。

港、澳基本法赋予特别行政区居民的参政权利是真实而充分的。

如规定选举的原则及目标是：根据特别行政区的实际情况和循序渐进的原则最终达至普选产生政府的目标；订明特别行政区的中国公民依法当选为全国人大代表，有权参加国家最高立法机关的工作；规定特别行政区的永久性居民享有选举和被选为行政长官和立法会议员的权利等。

“法治”是指政府的权力来自于宪法和法律，政府依法运作，受法律制约。

港、澳基本法的法治原则要求，特别行政区政府必须严格遵循基本法并在基本法授权范围内行使自治权。

这个原则具体体现为两个方面：一是在中央对特别行政区的管理权和监管权方面。

如在行政上，中央按法定程序行使对特别行政区行政长官和主要官员的任免权；在立法上，全国人大常委会对特别行政区上报备案的法律，如果认为其违背基本法，有权行使“发回权”，发回的法律立即失效；在司法上，特别行政区法院在作出终审前，若涉及中央和特区关系条款的解释，须报请全国人大常委会，以全国人大常委会作出的解释为准。

二是在特区内部政权机关间的相互制约方面。

由特别行政区居民通过选举组成的政府，一旦违反基本法或有悖民意，应当承担相应的法律责任。

这主要反映如下：（1）“行政对立法制约”。

规定行政长官若认为立法会法案不符合特别行政区整体利益，有权将法案发回立法会重议；行政长官如拒绝立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府的重要法案，经协商不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。

（2）“立法对行政制约”。

规定行政长官如对立法会不协调，须依法辞职；行政长官对立法会负责并报告工作；立法会有权对行政长官提出弹劾案，当然，弹劾案的决定权属于中央。

这些规定说明，中央对特别行政区行使的管理权和特别行政区享有的自治权均有个“度”即严格限于基本法的范围，任何超越或违背基本法精神和规定的行为都不具有法律效力。

综上所述，贯彻“一国两制”方针与倡导“民主法治”理念是一致的。

这个立法精神符合基本法的立法宗旨，符合资本主义港澳特别行政区的发展趋势。

基于这一立法精神制定的港、澳基本法，设计并勾画出崭新的特区政制架构，反映了民主进步的历史变革。

这不能不说是邓小平运用和平共处原则解决本国事务的胜利，也是中国以和平方式妥善解决历史遗留问题的一个奇迹。

各具特色的条款内容对港、澳基本法作比较研究的可行性在于，两者所面临的事实以及要解决的问题是相同的。

在共同的立法背景、立法宗旨和立法精神之下，从整体上讲，两部基本法在表现形式和内容编排上有许多共同之处。

由于港、澳基本法规定的是不同的特别行政区制度，因而决定了两者”具大同、存小异”。

显然，两部基本法的相异之处，正是各自的特色所在。

纵观港、澳基本法的目录，法典在体例结构上采取了有别于普通法律的形式。

两部基本法均分为四大部分：序言、总则、正文章节和附件。

其中序言、总则和附件的编排大体一致。

在正文章节中有部分差别。

如“政治体制”章，香港基本法有六节；澳门基本法有七节，增设了“宣誓效忠”一节。

如“经济”章，香港基本法细分为五节，对财政金融、土地契约、航运航空等分节阐述；澳门基本法的该章不分节。

在条目上，香港基本法共有145条，澳门基本法有144条。

这些条目设置的区别，有具体内容上的差异，也有立法技术上的考虑。

港、澳基本法属于宪法性法律，其体例采用类似于宪法的结构，使形式与内容相适应，这一技术处理颇具合理性。

在共同的立法宗旨之下，港、澳基本法所确立的特别行政区基本制度和政策是一致的。

以下从三个方面予以阐明。

一是关于政治体制。

港、澳基本法设计的特别行政区政制架构，既非原来的总督集权式，也非中国主体的人民代表大会制，更非西方国家的“三权分立”式，而是适合特别行政区特点的新型的民主政制模式：行政主导，司法独立，行政与立法互相配合、协调又互相制约。

在此政制下，行政长官的产生、地位及职权具有相当的特殊性。

他既是特区的首长，又是特区的最高地方行政长官；他先经当地选举，再经中央任命，由中央授权管理特别行政区；他要对中央人民政府负责，还要对特别行政区负责。

与中国其他省市的政府首长比较，基本法赋予的特别行政区行政长官的地位和职权有着明显区别。

二是关于自治权。

港、澳基本法确认的特别行政区的自治权具有三层含义。

首先，特别行政区自治权在性质上属于地方自治权，这项权力来源于中央的授权；其次，特别行政区的高度自治是在以“一国”为前提下的自治，保持特别行政区自治与维护国家主权密不可分；再次，特别行政区自治的范围和程度远高于中国其他省市。

港澳特别行政区享用的高度自治权均以基本法明确授予为限，即基本法未明确授予的权力，特别行政区不得擅自行使。

三是关于经济制度。

港、澳基本法规定特别行政区保持原有的私有制和独立的经济制度。

私有制是资本主义制度的核心内容。

基本法明确规定依法保护私有财产权，强调政府征用私有财产必须符合法定程序和条件，并依法给予补偿。

并规定特别行政区保持财政独立和实行独立的税收制度，强调港元和澳门元分别为两地的法定货币，特别行政区政府具有货币发行权。

这些规定对稳定港澳社会和发展港澳经济至关重要。

有鉴于港澳历史发展和现实状况的差异，两部基本法在措词和内容上的不同处理有数十处之多。

本文择其部分规定进行比较和剖析，这些规定均颇能反映出“一国两制”方针与港澳实际结合的鲜明特色。

在“总则”一章内，主要是关于土地所有权有不同的规定。