中国旅游景区管理体制现状思考

中国旅游景区管理体制现状思考

摘要：伴随在和我国旅游业的持续快速发展，在旅游产业中居于核心地位的旅游景区也有了突飞猛进的发展。而作为景区治理的核心内容——景区管理体制的改革较慢，已不能适应与国际接轨的宏观经济发展的步伐，制约着我国旅游景区的进一步发展，严重影响着整个旅游产业的进一步发展。本文旨在从我国景区的发展现状入手，探讨现阶段我国景区发展中的一些突出问题，进而从体制方面进行思考，以求破解之道。

关键词：旅游景区；管理体制；所有权；管理权；经营权

目录

一、我国旅游景区的发展现状……………………………………3页

二、目前我国旅游景区发展中的问题及分析……………………4页

2.1管理部门职能交叉，条块分割，管理体制混乱……………………4页

2.2管理部门缺乏相应的压力和责任感………………………………5页

2.3法律基础薄弱，缺乏配套政策法规………………………………5页

2.4机制落后，观念保守……………………………………………6页

2.5政府主导的误区…………………………………………………7页

三、旅游景区管理体制的创新……………………………………8页

3.1理顺管理体制，明确权力归属……………………………………8页

3.1.1确定所有权的归属……………………………………………8页

3.1.2建立旅游资源的评估机制……………………………………9页

3.1.3要实现管理权和经营权的分离………………………………9页

3.1.4管理方和经营方在经济上相互独立……………………………9页

3.2 建立健全旅游法律法规体系………………………………………10页

3.3解放思想，更新观念………………………………………………10页

3.4明确体制改革方向—创建有中国特色的景区管理体制…………………11页结语……………………………………………………………………12页参考文献……………………………………………………………… 13页

中国旅游业的发展轨迹从一开始，就表现为一种不同于发达国家发展过程的超常规的发展模式，即旅游业的发展是以接待入境旅游为开端的。作为旅游业的核心要素和旅游产品的主体，旅游景区也由最初为了接待而形成的单一事业单位——风景区，发展成为现阶段以风景名胜区、森林公园、度假区、博物馆、收藏馆、主题乐园等多种类型的企业和事业单位，基本上奠定了旅游景区在旅游产业中的基础性、核心性地位，成绩斐然。但这种在特定历史背景下形成的超常规发展模式也有着自身的弊端，长期形成的旅游景区管理体制已经成为制约旅游景区向纵深发展的障碍，并极有可能成为影响整个旅游产业进一步发展的桎梏。本文旨在从我国目前的旅游景区发展现状出发，探讨现阶段在旅游景区发展中出现的问题，进而试从体制方面寻求解决之道。

一、我国旅游景区的发展现状

我国地域辽阔，历史悠久，拥有极为丰富的自然和人文资源，宏观经济的稳定及国民经济的持续快速发展，旅游市场的需求，实实在在高速增长的消费，催生着我国旅游景区的持续快速发展。到目前为止，我国各类旅游景区已达15000多个，其中国家重点风景名胜区151处，省级、县级自然风景名胜区558处，总面积达9.6万平方公里，占国土面积的1%，并有多处被联合国教科文组织列为世界遗产[1]。

在国际创汇收入方面，2001年我国外汇收入为177.9亿美元，其中游览收入为8.02亿美元，占4.5%；2002年在外汇收入203.85亿美元中，游览收入为14.37亿美元，占7.0%；2003年由于受SARS的影响，游览收入只有12.20亿美元，但仍占外汇总收入的7.0%[2]。旅游景区是旅游者产生旅游动机的直接因素，是旅游者的终端目标，更是旅游产业的核心和旅游产品的主体。无论从旅游业的发展，还是从带动其他产业发展方面来看，旅游景区的发展都起着重要的基础性，核心性作用。

本文所称的旅游景区，沿用中华人民共和国国家标准《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB/T17775—1999）中旅游区（点）的定义，即指“经县以上（含县级）行政管理部门批准设立，有统一的管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施的独立单位[3]。它包括各种风景区、文博院馆、寺庙堂观、旅游度假区、自然保护区、森林公园、主题公园、地质公园、游乐园、动植物以及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游区（点）。之所以称之为旅游景区，一是为了尊重约定成俗的概念，方便理解。二是强调它们的旅游功能，

即这些景区主要是旅游者服务，与那些主要为所在地居民服务的景点相区别。在国际上，前者称为旅游景区，后者则称为景区或景点。三是强调他们的经济功能，即经营性的旅游景区，向社会免费开放的公益性景区经典不在本文探讨的范畴之内。

二、目前我国旅游景区发展中的问题及分析

2.1管理部门职能交叉，条块分割，管理体制混乱

我国的风景、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上经营管理权却归属于中央、省、市、县、乡各级政府及部门。目前，我国的旅游景区分别隶属于多达12个不同的政府部门管理，如风景名胜区归建设部管，森林公园归林业局管，自然保护区归环保部门管，文物藏馆归文化部管等。总体而言，我国的旅游景区职能交叉，条块分割的现状可通过表1—1来表示：

表1—1[4]

因旅游景区资源大多具有复合性，于是往往是同一旅游景区内里，建设、文物、林业、文化、旅游等多个部门都插手管理。从政府职能方面讲，这些管理本来应该是管规划、管保护、管监督，但随着旅游业的发展，旅游景区资源的经济价值越来越大，在经济利益的刺激下归口的管理部门将旅游景区的管理权和经营权合一。在这种条块分割的情况下，在地方、部门及个人利益的驱动下，在旅游景区经营管理中，“经营”成了主流，“管理”成了一句空话，有法不依、执法不严、争权夺权的现象屡见不鲜。

多重目标，多重管理造成了旅游景区不明晰的产权结构：名义上所有权归属国家，但经营权和管理权多元化，利益分配无章法；旅游景区的管理缺乏自上而下的、直属的、系统的、实质性的上级权利部门和务实的基层管理机构，而是产生了多个利益主体，政出多门，管理混乱。正是在这种管理格局下，泰山月观峰被炸，北京居庸关长城保护区内建造“爱情长城”，在庐山大肆建造别墅等旅游资源被破坏的现象层出不穷，屡见不鲜。

2.2管理部门缺乏相应的压力和责任感

旅游景区的所有权归属非常重要。不同所有权下的经营目的是不一样的，民办景区经营的目的直接与所有者利益挂钩，利益所在促使他们非常注意管理制度。但国有旅游景区的经营管理主体是各旅游景区的管委会，是个准行政部门（事业单位），他们一方面代表国家无偿使用旅游资源，另一方面，旅游景区的管理部门没有独立经营，自主决策的权力，响应的也不承担盈亏的后果，因此缺乏利益驱动以及相应的压力和责任感。在这种管理体制下，一些风景名胜资源的经营管理违背市场价值规律，导致资源不能得到有效的保护和合理的利用，经济价值更是无从谈起。

2.3法律基础薄弱，缺乏配套政策法规

现代市场经济是一种法制经济，法律法规是奠定管理体制，确定管理边界的基础，对于旅游景区需要有一套法律法规规范其运行。虽然我国现在已经〈〈风景名胜区管理暂行条例〉〉（1985年6月7日国务院发布）、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森里公园管理办法》、《中华人民共和国文物保护法》（1982年11月19日公布，2002年0月28日修订）、《地质遗迹保护管理条例》等多部法律法规，这些从不同资源管理角度出发的法律法规在制定之初就是将旅游景区作为一个准行政管理机构而不是旅游企业进行规范，严格意义上将旅游景区作为企业经营主体进行规范的法律法规仍然缺位。

缺乏法律法规进行规范的结果就是利益分配机制不公平，利益的纠葛造成诸多矛盾。（笔者认为目前我国旅游景区普遍遭遇的社区矛盾的根源就在于利益分配不公）从目前的情况来看〈〈风景名胜区管理暂行条例〉〉并没有很好的解决利益索取权和控制权的部门性安排。在实际操作层面，一方面存在着妄图将利益索取权与控制权合法化的做法；另一方面在“保护”的旗帜下，将民营资本排斥在风景名胜区的经营管理之外，使得旅游景区由准政府部门向市场主体的转变不仅远远落后于市场发展的需要，也远落后于酒店，旅行社等产业内要素的转变。一个公平有序的市场的建立，离不开公平合理的制度设计和相关利益的分配。如果旅游景区已经从原来的公益性定位转向营利性定位，那旅游景区就应该通过资源配置机制的调整来提高它的运行效率，而且普遍的、改善了的公平只有在有效率的基础上才能达到。

尽管现行的《风景名胜区管理暂行条例》在“暂行”了20年后即将做一些修改，但从修订意见稿的内容来看，这部法规仍没有解决好旅游景区的权利归属问题，甚至有的条款已成为旅游景区进一步发展的障碍。例如按照《风景名胜区管理暂行条例》的规定，旅游资源是不允许转让的，在这种情况下，任何一个地方政府与投资商签定的联合开发协议，特别是国家级风景名胜区和国家级自然保护区，都存在一个没有法律依据，甚至是合同违法的问题。任何的投资商在签定了合同以后，都面临着随时有可能被撵出局的危险，因为毕竟没有真实的法律依据，这就无形中加大了投资者的投资风险，严重影响着投资效率和旅游景区的开发。

2.4机制落后，观念保守

正如魏小安教授所言，我国旅游景区作为市场经济的微观主体还很不成熟，多数旅游景区管理机制落后，观念保守。具体表现为：风景名胜区、博物馆等，有些是社会公益事业单位，不能严格按照企业的经营指标来要求，而目前的情况是很多不应该作为企业的旅游景区却因为创收问题正在进行企业化运作；有的旅游景区层层转包，各行其是，秩序混乱；也有些明明是企业，但又被赋予了一定的政府职能；旅游区与国际接轨的差距太大，甚至和国际接轨的意识还没有建立起来。这些问题造成我国旅游景区在机制上的混乱和落后。

旅游景区究竟应该是个管理部门，负责风景名胜资源的保护，还是作为一个独立的市场经营主体，以营利为主要目的，这也是困扰我国旅游景区发展的一个难题。笔者认

为目前我国实行的旅游景区管理部门集所有权、管理权、经营权于一身是不合适的，管理权的主要内容应是资源保护，协调相关利益群体，组织建立监督机制；而经营权则重要是作为经济实体如何实现从市场上获取更多的利润。

现行体制的一大矛盾是中央主管部门把风景名胜区作为一个行政单位进行管理，强调保护和协调职能；而地方及风景名胜区管理局把它作为旅游资源开发的经营性企业看待。

当管理权和经营权高度集中造成两方面的问题：

首先，作为经营方受利益驱动不能很好的行使管理权，旅游资源不能得到有效的保护。在处理相关利益群体的矛盾（如社区矛盾）上既做运动员又做裁判员，容易损害其他理应方的利益，累积矛盾，不利于旅游景区的和谐健康发展。

其次，作为管理方在经营过程中缺乏企业的主体身份，使现代企业制度的建立受到阻碍，导致市场中缺少真正的市场竞争主体，经营效率低，业绩增长缓慢。

2.5政府主导的误区

笔者个人认为，“政府对旅游产业具有主导作用[5]”的定位有一定的问题。政府的主导作用在计划经济的一大特征，在旅游业起步阶段这种“主导”作用也是必要的，也是有益的，但在我国经济体制由计划管制向市场支配的转型期，这种讲法就有一定的问题了。

政府一个很重要的职能应该是规划职能。我们讲旅游项目一定要按照规划的思路和目标来安排，笔者认为政府一个很重要的作用就是计划部门一直在做的产业规划，十年规划、五年规划，最后落实到产业上就是旅游产业发展。这些规划是起指导作用的规划而不是指令性的东西，所以如果要说成是在主导一个产业的话，这个定位肯定有问题，尽管国家旅游局也是这样提的，但笔者认为是不妥当的。

政府的职责是制定好最产业的整体布局，生产力布局、土地利用等的规划和保护，资源的保护，环境的保护，文物的保护以及监管，包括对市场的行为监管。政府在旅游目的地的发展和推广中有很大的作用，但政府不可能主导旅游产业的发展，首先在资金方面就有困难，如果政府可以主导的话，那么政府就不需要费力气为发展旅游而招商引资了。

真正起主导作用的应该是市场，市场作为资源配置的基础，主导着旅游业的发展，

主导着旅游业的结构，要素配置，主导产业的形成。就招商引资而言，尽管政府可以去做努力，但最终决定成功与否的还是市场，这主要是由资本的逐利性所决定的。

三、旅游景区管理体制的创新

通过深入探讨和分析，基本上可以确定现行的管理体制已经不适应旅游景区的进一步发展，甚至已经成为旅游景区向纵深发展的一大障碍。在我国加入WTO和旅游产业其他产业要素快速发展的背景下，对现行旅游景区管理体制进行创新和变革已经成为解放生产力，发展生产力的当务之急。只有从体制、制度方面进行创新变革，才能适应旅游景区深度发展的要求，才能使旅游景区的发展跟得上整个旅游业的发展步伐，才能促进旅游产业的发展。

旅游景区是整个旅游产业链上的中心环节，是游客旅游的最终目的，它本该是旅游产业面的辐射中心。但目前旅游景区的发展状况不仅不能满足市场对它的要求，而且在一定程度上已经束缚了旅游产业链上其他环节的发展。旅游景区管理体制的创新和变革已经迫在眉睫，而且已经不是简单的靠资金投入就可以实现的问题。从整个宏观经济环境来看，中国经济正处于计划经济向市场经济，初级的市场经济向更高级、更完善的市场经济转型的过程中。为了顺应这一现实，中国早已掀起企业管理体制改革的浪潮，而且针对企业治理模式的研究也是如火如荼，探讨旅游景区管理体制的创新和变革也应置于宏观经济发展的大背景中去。

3.1理顺管理体制，明确权力归属

3.1.1确定所有权的归属

依据我国目前的法律法规，风景名胜资源归国家所有，那么旅游景区的产权可算做国有资产，由国有资产管理部门作为所有人代表占有。对于一些不属于风景名胜资源的景区，可依据资源状况进行划分。如对以某一村寨为主的旅游景区，因旅游资源主要依附于村寨的土地和当地的居民文化，旅游景区实际是当地村寨的另一属性，当地村民是理所当然的旅游景区的所有权人。对于主题乐园之类的旅游景区，可以参照土地出让的有关规定，对产权进行明确的界定，笔者认为可确定国家为土地的所有者，而投资方则可作为旅游景观的所有者。

3.1.2建立旅游资源的评估机制

由于旅游景区具有经营的市场属性，而旅游景区的经营活动有可能造成资源破坏，

这就需要建立起一个针对旅游资源的评估机制。通过科学合理的评估基本上确定进行旅游开发经营活动对资源的影响程度，确定管理和经营的比重。对价值重大、不可再生、珍稀濒临灭绝的资源和景观要以保护管理为主，意义特别重大的资源项目可采取绝对保护措施，不允许开发经营。对其他项目则允许进行开发经营，在开发经营前对经营方的开发经营范围进行界定，明确具体的管理主体和管理措施。

3.1.3要实现管理权和经营权的分离

管理权和经营权分离即管理方只负责景区资源的保护，监督经营方的经营开发活动，不作为市场经营主体进行营利性活动。除此之外要协调好各利益群体的关系，为经营方营造良好的投资经营环境。不同的旅游景区可视不同情况进行相应的处理，各归口管理部门应实现权力的回归，例如在一个森林公园中，景区的经营方可以是民营资本，通过特许经营或授权的方式取得经营权，作为企业主体在旅游市场上进行经营，而林业部门作为管理方，负责监督其经营活动，对其经营中破坏资源的行为进行制止甚至采取相应的强制措施，为企业的正常经营活动营造良好的环境，处理好相关利益群体的不同利益诉求，平衡各方利益，建立起公平合理的利益分配机制。而旅游行政部门则主要对旅游景区企业的旅游服务质量，与旅游产业链中的其他环节的配套合作进行规范和服务。

3.14管理方和经营方在经济上相互独立

管理方和经营方在经济上要相互独立，不存在隶属或连带关系。就职责而言，保护森林植被，物种多样性，保护生态环境等本身就是林业和环保部门的职责，保护文物古迹和文化遗址遗产本来就是文物和文化部门的职责，对房屋建筑进行规划审批就是建设部门的职责所系。正常行使自己的职权是政府部门应该做的，也就是说，无论一个地方是不是旅游景区，只要有古树名木，林业部门都要采取措施予以保护；无论一个地方是不是旅游景区，只要有文物古迹、文化遗址遗产，文物和文化部门都应进行保护管理。从这个角度而言，部门管理和开展旅游经营活动是平行的，相互独立的，因此在经济利益上就不应有什么瓜葛。

和经营方进行利益分配的应该是旅游景区的所有权人，对属于国有资产的旅游景区，国有资产管理部门作为所有权人代表，可享有相应的经济权利。对于村寨之类的景区，当地村民作为旅游资源的所有权人理所当然的可以享受出让开发经营权所取得的经

济利益。

3.2 建立健全旅游法律法规体系

如前文所述，法律法规是规范相关主体行为的基础，只有建立起健全的法律法规体系，才能明确相关群体的权利和义务。就旅游景区的发展而言，首先要从法律上确定旅游景区的所有权，管理权，经营权等基本权利的归属问题。只有在法律层面上明确了权利的归属、权力的边界，在实践操作中才能有一个衡量的标准，才能建立起合理公平的利益分配机制。

以所有权为例，虽然从保护的角度和土地归国家所有的国情出发规定风景名胜资源不允许转让是有道理的，但这一规定也是严重制约旅游生产力发展的，在我国目前旅游供需矛盾突出，国家财力有限的情况下，只有通过放开搞活，允许多种经济成分投资旅游景区，才能解决好这一矛盾。因此可以考虑在进行有效保护和尊重国家土地政策的前提下，通过特许经营的方式吸引、促进多种经济成分参与旅游景区的开发建设。

3.3 解放思想，更新观念

目前，我国在如何对待旅游景区经营发展的问题上还需要解放思想，更新观念。旅游景区究竟应该是什么？是主要从事资源保护的单位还是从事经营活动的企业？在这的问题上我们还需要进一步的解放思想，更新观念。不仅在实践中要解放思想，更新观念，在立法和制度安排上也需要解放思想，更新观念，甚至后者的紧迫性要大于前者。下面就《风景名胜区管理暂行条例》为例探讨这个问题。

同样是资源，对于自然资源、生态资源、科学资源、文化资源、文物资源，我们都特别强调保护；但对于风景名胜资源，我们必须同样重视开发和保护。因为，为了资源的观赏价值和旅游价值，而建立风景名胜“保护”区，不符合逻辑。因此，风景名胜区的社会功能，必然是对社会民众的观赏和旅游开放。如果不是为了观赏和旅游开放，风景名胜保护起来又有什么意思呢？因此，我们只能建“风景名胜区”而不是是风景名胜“保护”区。建立风景名胜区，就是为了在保护资源的基础上，进行旅游开发以可持续发展和用许利用的原则为前提，遵循市场规律，最大限度的实现旅游产业的功能，满足人民群众的旅游需求，带动当地经济的可持续发展。

而《风景名胜区管理暂行条例》最大的问题是不承认“风景名胜区”是中国旅游产业中最重要的市场化主题的身份，而将起纳入非盈利组织的范畴。例如在《风景名胜区

管理暂行条例》的第五条是这样规定的“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。[6]”从这一条款我们可以看出这部“暂行”条例强调的是管理方的保护职能，纵观整部条例没有对经营行为进行规范的条款，这不能不说是该条例的一大缺失。就目前的情况而言，风景名胜区是自然与文化景观是中国最好的旅游景区，几乎所有的风景名胜区都通过旅游经营活动赚的盆满钵满，甚至有的旅游景区还成了地方经济的支柱（如九寨沟和张家界），这有的法规实际是一种掩耳盗铃的观念。

立法的观念尚且如此，就不用说实践操作了。所以，中国旅游景区管理体制的变革不仅需要完善的法律法规体系，还需要有与时俱进的以科学观为指导的立法思想和观念。在旅游景区的身份问题上，笔者认为〈〈风景区名胜管理条例〉〉在某种程度上是管理体制混乱的一个重要的根源。

其实需要解放思想，更新观念不单单是立法机构和管理机构，整个旅游景区业都需要进一步解放思想，更新观念。要站在旅游市场经济的角度抛弃狭隘的部门利益、落后的计划经济思维，用具有旅游业特性的思维，发展的视角，看待旅游景区的开发和保护，看待旅游景区的管理和经营。

只有解放思想，更新观念才能科学的对待旅游景区的发展，才能进行体制变革和创新，才能为解放旅游生产力创造良好的法制环境和有序的市场环境。

3.4明确体制改革方向，创建有中国特色的景区管理体制

中国旅游景区管理体制已经到了非改不可的地步，这已经成为各界的共识，但对如何改，改成什么样却意见不一。一方面有人从保护的角度出发，针对保护不力，争利扯皮的现象提出借鉴国外（如美国）的国家公园体制进行管理；另一方面有人从提高企业经营效率的角度，提出将旅游景区完全作为企业推向市场，通过企业化运作提高经济效益。但在笔者看来，以上两种方法都不可取，原因如下：

1、我国目前的国情决定了我国不可能建立起像发达国家一样的景区管理体制。就美国的国家公园管理体制而言，由于将国家公园当作一个非赢利的机构进行管理，在资金上不仅有政府强有力的支持还有私人及财团的捐赠，有大量的志愿者从事志愿服务降

低了人工费用，具备了这样的外部条件，其保护才能卓有成效。而这些我国的旅游景区都不具备，现阶段我国的国情决定了对旅游景区不能只谈保护不谈利用，旅游景区还得讲开发利用，还得讲经济效益。

2、完全将旅游景区当作工厂一样的企业进行经营，只谈经济效益不讲资源保护和可持续发展也是不合适的。对旅游景区的经营只能是有限的开发利用，否则将无法实现旅游景区的可持续发展。

笔者认为旅游景区管理体制的改革只能从我国现阶段的国情出发，综合运用市场配置资源的调节功能，法律的规范作用和行政措施的灵活性，充分考虑相关利益群体的利益，建立起“三权”（所有权、管理权、经营权）归属清晰，权责明确，经营有序，监管有力，既能实现可持续发展有能充分发挥旅游景区作为经营主体参与市场经营竞争的具有中国特色的符合可持续发展和市场发展需要的管理体制。

四、结语：

在特定历史背景下以政府接待为起点的中国旅游景区，一开始就带有浓厚的计划经济色彩，加之长期以来缺乏科学的制度设计和明确的体制改革方向，造成了目前旅游景区管理体制的混乱和效率低下。僵化保守的管理体制和观念是很难适应市场经济的发展要求的，尤其在整个产业其他环节的改革发展突飞猛进的情况下，对旅游景区管理体制的改革就显得格外的迫切。只有从根本上对管理体制进行改革，生产关系才能适应生产力的发展要求，才能解放生产力，发展生产力，才能促使中国的旅游景区获得更大的发展。

本文是笔者通过学习旅游景区开发管理的并结合当前旅游景区发展的现实情况进行的思考，希望对破解我国旅游景区在发展中所面临的体制困局能有所益。

本文在写作的过程中得到了我的老师钟泓女士的帮助和悉心指导，在老师的指导启发下我对相关问题有了更深的认识，受益匪浅，在此谨表谢意！

参考文献：

[1] 彭德成，中国旅游景区治理模式，中国旅游出版社，2003年

[2] 彭德成，中国旅游景区治理模式，中国旅游出版社，2003年

[3]旅游区（点）质量等级的划分与评定（GB/T17775—2003），国家质量监督检

验总局，2003年2月24日

[4]罗佳明，中国世界遗产管理体系研究，复旦大学出版社，2004年7月

[5]赵新峰，政府主导型—我国现阶段旅游业发展的必然选择，经济研究参考，

2003年3月

匡林，旅游业政府主导型发展战略研究，中国旅游出版社，2001年7月1日山东省旅游条例，山东省人大常委会第十四次会议，2005年5月27日[6]风景名胜区管理暂行条例，中华人民共和国国务院，1985年6月7日