从SARS事件看公共部门危机管理机制设计

从SARS 事件看公共部门危机管理机制设计张小明(北京科技大学文法学院,北京100083)〔摘要〕　文章试图在厘清有关基本概念以及规范相关专业术语的基础上,对公共部门危机管理机制做一番理论上的探讨,粗略勾画出公共部门危机管理机制的宏观架构与战略设计。

并结合SARS 事件,探讨其实践意义。

〔关键词〕　公共部门;危机管理;机制战略设计;SARS 事件〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕10082689(2003)03001905〔收稿日期〕20030630〔作者简介〕张小明(1977—　),男,安徽人,北京科技大学文法学院教师。

危机管理是全球化时代的一项崭新的课题。

对于危机管理的研究在其起源之初主要集中在企业(私人部门)管理领域。

但是,全球化、信息化以及高新技术的迅猛发展等当代最新的发展变化与趋势,对以政府为主体的公共部门提出了巨大的挑战与更高的要求。

在牵一发而动全身的当代社会,危机管理越来越不大可能只囿于企业(私人部门)管理领域,而是更多地表现出其公共危机的属性,从而使危机管理呈现出从私人部门向公共部门过渡的趋向。

因此,在全球化与信息化的当代社会,公共部门危机管理研究便日益显现出其重大的理论与实践意义。

SARS 事件便是明证。

一、公共部门危机管理:概念界定与术语规范 SARS 事件的发生给中国社会造成了相当大的冲击,国际国内的各种压力对中国政府的危机管理水平以及危机管理机制建设都提出了迫切的要求。

SARS 事件期间,有关危机管理的研究获得了空前的重视,诸多专家学者从公共管理学、经济学、社会学、心理学、国际政治学等诸多学科领域出发,对危机管理作出了多方面的、全方位的理论探讨与理性思考。

这些理论探讨与理性思考对于危机管理研究的知识存量的累积以及危机管理学科体系的建构大有裨益,在实践过程中也确实为中国政府正确、有效、快速地处理SARS 危机提供了很好的理论指导与实际操作建议。

可以说SARS 危机能够在如此短的时间里得到初步控制,这些理论探讨与理性思考功不可没。

但是,在肯定这些理论探讨与理性思考的正面价值的同时,我们也不得不指出:令人尴尬的是,这些理论探讨与理性思考的本身也存在着诸多的不统一、不协调甚至相互冲突,某些基本概念的界定以及专业术语的使用极不规范、不统一,这些都给理论体系本身造成了相当大的混乱。

当然,这与我们在危机管理领域特别是公共部门危机管理领域的知识存量极其有限有关,也与急迫的时间压力以及急切的实践需求有关。

在SARS 危机得到初步控制以后,对危机管理的有关基本概念的界定以及专业术语的使用规范加以厘清,并在此基础上,对公共部门危机管理机制做一番理论上的探讨,粗略勾画出公共部门危机管理机制的宏观架构与战略设计,这一点便显得尤为重要。

当然,笔者在这里要特别加以说明的是,所有的这些都只是理论上的一种探讨,仅只代表作者自己的一己之见、一家之言。

以笔者如此绵薄的学力,很可能这些一己之见漏洞百出、千疮百孔甚至错误层生,笔者之所以要提出来,无非是要抛砖引玉,引起更多的关注与探讨,以期对公共部门危机管理机制建设与理论体系建构有所裨益。

SARS 危机引出了对危机概念的关注。

所谓危机,引用巴顿(Barton )的界定,是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件,这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。

[1](18-19)而所谓危机管理,引用美国著名咨询顾问史蒂文・芬克(Steven Fink )的界定,是指组2003年9月第19卷　第3期北京科技大学学报(社会科学版)Journal of University of Science and Technology Beijing(Social Sciences Edition )Sep.2003Vol.19　No.3织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等等而采取的行动。

包括组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文化的、环境的和不可确定的等所有相关的因素的管理。

按照危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度,可以将危机分为公共危机与一般危机。

一般危机主要是指企业(私人部门)层面上的危机,这种危机的影响一般只局限于该组织内部,对外界的影响以及对整体社会价值观的威胁都不大;而且通常情况下依据该组织就可以处理一般危机,无须政府部门的干预以及全社会的参与。

而公共危机则不同,它影响范围广大,或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁,需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策。

也就是说需要以政府部门为主体的公共部门动员全社会的参与,整合全社会的资源以积极应对公共危机。

这次的SARS危机便是典型的公共危机。

当然,必须指出的是,这种对于危机的类型学划分方法只是从相对的意义上来作出的。

也就是说,一般危机与公共危机的范围并不是截然分开的,随着危机事件的不断升级以及事态影响的不断扩大,一般危机也可能会引发或最终导致公共危机的产生。

换句话说,在某种条件下,一般危机可能会转化为公共危机。

事实上,从一般危机演化为公共危机,其整个过程是一个连续的统一体,存在着多种不同的危机形态。

所以,将危机划分为一般危机与公共危机只是为了研究的方便,并不意味着危机形态事实上的断裂。

由于篇幅以及笔者学术水平的局限,笔者不可能也不必在这里对所有相关概念作一一辨明、界定,实际上以笔者的学术功力也无法完成这样的重任。

笔者只对以下四个问题提出自己粗浅的认识。

(一)为什么要使用“公共危机”而非“政府危机”这样的专业术语?正如笔者在前面阐述危机分类时所分析的那样,“公共危机”是与“一般危机”相对应的专业术语,强调的是其影响范围广大,或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁,需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策。

这样的“公共危机”的界定正是当代中国以政府部门为主体的公共部门所需要急迫加以解决的现实问题,也是本文对公共部门危机管理机制设计加以理论探讨的立意之所在。

而“政府危机”这一专业术语,从简化的意义上来说,可以看作是与“企业危机”相对应的。

这是以危机发生领域为依据所做出的简要划分。

所以,笔者采用“公共危机”而非“政府危机”这样的专业术语,立意强调的是危机的影响以及对社会整体价值观的威胁程度,而不是强调危机发生领域的区分。

(二)为什么要使用“公共部门危机管理”而非“公共危机管理”或者“政府危机管理”这样的专业术语?先从“政府危机管理”这一专业术语加以剖析。

笔者以为,“政府危机管理”这一专业术语,从简化的意义上来说,可以看作是与“企业危机管理”相对应的。

而且,笔者以为,无论是“政府危机管理”还是“企业危机管理”,都有两个层面上的含义,有必要对两者加以澄清,以便确切、完整地掌握“政府危机管理”的含义。

就“企业危机管理”而言,其第一层面上的含义为:与企业自身矛盾有关的内部危机的管理,如对于企业的信誉危机、产品危机、人力资源危机、财务危机、公关危机、生存危机等等危机的管理活动;其第二层面上的含义为:在某种意义上可以看作与企业自身矛盾无关的外部危机的管理,如公共危机、突发外部冲击事件等危机的管理活动。

对于企业来说,其关注的焦点是“企业危机管理”第一层面上的含义即内部危机的管理,这关系到企业生死存亡,企业管理者的主要职责就是处理这样的内部危机;当然,这并不是说企业的外部危机的管理就不重要,只是如公共危机这样的外部危机并不是单个企业就能处理的,也不是其主要职责之所在,处理这样的公共危机恰恰是以政府部门为主体的公共部门的主要职责之所在。

就“政府危机管理”而言,情况则有所不同。

我们认为,政府部门具有双重身份:作为一般社会组织与作为社会管理者(也即作为公共权力的行使者与公共事务的管理者)。

作为一般社会组织,政府部门是整个社会大系统中的一个分系统,与其他社会组织(主要是企业)一样,政府部门面临着自身的诸多危机,如财政危机、人力资源危机、整合危机、生存危机(在政府部门,生存危机表现为政府合法性危机)等等,对于这些危机的管理活动构成了“政府危机管理”第一层面上的含义。

而更为重要的是,作为社会管理者(也即作为公共权力的行使者与公共事务的管理者),政府部门面临着大量的来自国内社会的以及来自国际社会的危机,如SARS危机与美伊战争所凸显的伊拉克危机等公共危机,对于这些危机的管理活动则构成了“政府危机管理”第二层面上的含义。

由于政府部门主要是作为社会管理者(也即作为公共权力的行使者与公共事务的管理者)而存在的,所以对于政府部20　北京科技大学学报(社会科学版)2003年9月门而言,其主要的职责与关注的焦点是“政府危机管理”第二层面上的含义,也即对国内国际的公共危机的管理;当然,这也并不意味着“政府危机管理”第一层面上的含义就不重要,事实上政府部门的合法性危机的处理关系到具体某一政府部门的生死存亡。

现在来剖析一下“公共部门危机管理”、“公共危机管理”、“政府危机管理”这三个专业术语的区分。

“公共部门危机管理”与“政府危机管理”这两个概念,本质与内涵是一致的,都有两个层面上的含义;只是外延上有所差异,公共部门包括政府部门与非政府公共组织(N G O),从这个意义上可以说,“公共部门危机管理”涵盖了“政府危机管理”的外延范围。

考虑到行政法学对“行政主体”概念的成功使用、公共管理学本身对于公共部门(或“公共域”)概念的认可与完善以及“第三部门”(或“第三域”)研究的兴起,我们采用了“公共部门危机管理”的提法,而非“政府危机管理”的提法。

而且在全球化、信息化的当代社会,正如西方发达国家处理公共危机的成熟经验所显示的那样,对于公共危机的处理单靠政府部门已经力不从心,急需非政府公共组织(N G O)发挥其不可替代且异常重要的作用。

这次SARS危机的处理过程中,正是缺少了非政府公共组织(N G O)作用的积极发挥,才导致了中国政府部门的应接不暇。

所以,笔者以为,相比较于“政府危机管理”的提法而言,“公共部门危机管理”的提法更符合当今社会公共危机管理实践的发展趋向、更贴合于实践的需要,也与公共管理学学科发展的研究路径与理论趋向相一致。

“公共部门危机管理”与“公共危机管理”这两个概念的主要区别在于:“公共部门危机管理”是指公共部门对危机的管理,包括两个层面上的含义———公共部门对与自身矛盾有关的内部危机的管理活动以及对国际国内的外部公共危机的管理活动,这两个层面上的含义与“政府危机管理”概念的含义是一致的;而“公共危机管理”则是指对公共危机的管理,其管理主体既包括政府部门、非政府公共部门(N G O),也包括企业等私人部门,甚至也可以将公民个人涵盖在内。