论我国失业保险制度的现状及发展前景

试论我国失业保险制度的现状及发展前景

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维持社会稳定、保持经济持续发展起着重要作用。

一、我国失业保险制度的发展历程

我国的失业保险制度可以分为三个阶段:

（一）建立阶段

1986年为了配合国有企业改革, 实行劳动合同制, 促进劳动力的合理流动, 国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》,这标志着我国失业保险制度的建立。《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明, 但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩, 其实施范围狭窄, 资金来源渠道单一, 保障能力有限, 保障待遇低, 失业救济性质明显。

（二）发展阶段

20 世纪90年代以后, 由于经济改革的力度加大, 国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用, 1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986 年的《暂行规定》, 但是《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越, 失业保险原有的问题依然存在, 在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出, 从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任, 滞后于经济的发展, 在一定程度上延缓了改革的进程。

（三）巩固阶段

1999年国务院发布的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在:①确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。②将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业

单位及其职工。③建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%, 职工个人按本人工资的1%缴纳。④确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件: 一是按照规定参加失业保险, 所在单位和本人已履行缴费义务满一年; 二是非因本人意愿中断就业; 三是已办理失业保险登记, 并有求职要求的。⑤重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上, 强调了失业保险金及其相关支出, 增加了职业介绍补贴的开支项目, 取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准,低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1—5 年的, 领取失业保险金的最长期限为12 个月, 缴费5—10年的, 领取失业保险金的最长为18个月, 缴费10 年以上的, 领取失业保险金的期限最长为24个月。⑥提高了统筹层次, 实行了市级统筹。⑦加强了基金管理, 规定失业保险基金必须存人银行的财政专户, 实行收支两条线管理。

二、我国现行失业保险存在的问题

（一）失业保险覆盖面较窄

失业保险本身是社会保障的一个重要分支，其保障对象应尽可能包括所有未获得劳动机会，需要提供保障的人员。世界各国在失业保险制度规定中为保障公民权益、促进就业，都做了尽可能广的失业保险范围规定。但根据我国在《失业保险条例》第二条中规定: “城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定,缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定,享受失业保险待遇。本条所称城镇企业,是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”由此可知我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所有的失业者，如个体劳动者、灵活就业者、国家公务员，乡镇企业职工及广大农村人口都被排除在外。这样, 既不能体现失业保险的社会性特点, 也不利于市场经济的发展。

（二）基金足额征缴困难

在各种社会保险中, 征缴难度最大的就是失业保险。2010年全国失业保险基金收入为619亿元, 人均缴费只有460余元。收缴困难的原因大体包括三个方面: 一是缴费能力不足, 一些效益不好, 负担过重的企业实在没有能力负担失业保险费用; 二是缴费意识不强, 这个问题包括企业和职工两者的, 缴费意识淡薄; 三是

执法力度不强。

（三）对失业者保障功能有限

目前, 我国失业保险制度对失业者的保障功能有限, 主要表现在三个方面:①失业金标准偏低。失业保险体系的主要任务之一, 是给符合条件的失业人员发放失业保险金。从近几年的情况看, 各地的失业保险金都能够正常发放到失业者手中, 但给付标准偏低, 仅略高于地方城市低保标准, 无法达到城市生活的基本需求。

②能够领取失业保险金的人数较少,这主要是因为覆盖多种所有制的城镇失业保险制度实施时间不长, 国有企业和集体企业的大量富余人员仍以在职隐性失业或以下岗方式并存, 并没有完全纳入到失业保险体系中。③再就业服务功能不足, 失业保险体系所应具有的培训、职业介绍等服务功能缺位。调查显示, 失业人员从城镇失业保险机构获得再就业的机会极少, 大多数失业者的再就业都是靠亲朋介绍、自寻岗位等渠道实现就业。

（四）统筹层次太低。

按照现行制度, 我国目前实行的是市级统筹, 即把征收的失业保险基金集中到市里, 由市里统一安排调度。虽然比起以前统筹层次有了一定的提高, 但还是较低的, 部分地区还实行县级统筹。在其他实施失业保险制度的国家, 失业保险基金主要是由中央政府进行运作的, 即使像美国这样统筹层次较低的国家, 它的失业保险基金也是州政府运作, 并且还建立了由联邦政府运作的联邦失业保险研究基金。在统筹层次较低的情况下, 我国各省、自治区、直辖市之间失业保险发展极不平衡, 基金承受能力差别较大。由于我国各地区经济发展水平和失业状况很不平衡, 各地在失业保险基金收支方面苦乐不均, 一些地方入不敷出, 一些地方绰绰有余。

（五）立法层次低

《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一个行政法规, 还没有上升到全国人大常委会立法的高度,它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范, 不是失业保险的基本法, 这无疑影响它的法律效力。与此同时, 《条例》由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱: 一方面失业保险基金筹资困难, 大部分城镇事业单位不按时上缴失业保险费, 出现失业险费“不缴”或“欠缴”行为。另一方面社会保险基金被挪用、挤占、截流。