中国分税制的制度分析

部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移 支付来实现地区间政府的支出平衡的。因此，区域间 的关系和中央—地方关系密切联系在一起。政府和 企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影 响，其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同 级别政府间的分配都会直接影响政府对企业发展的 态度和行动。
由于中国目前税收立法权是高度统一的，除了 筵席税等不重要的税收之外，地方政府一般无权决 定税种开征和税率设定，所以各省区法定税率上的 差别主要表现在中央政府所批准的税收优惠政策方 面的不同，而不同省区由于争取到的税收优惠幅度 和范围不同，其宏观税负水平具有很大差异。在这种 背景下，省区间税收竞争主要表现在对优惠政策的 争取和对征税努力程度的选择等方面，这些行为会 使地方政府影响当地的宏观税负水平，这样就形成 了省际间宏观税负竞争中的策略性行为。另外，因为 我国地方政府财政预算体制有内外之分，在正式的 财政制度之外存在大量非正式的财政安排，对于大 量存在的预算外收入，地方政府具有事实上的决定 权，预算外资金管理相对松散，为地方政府通过预算 外资金进行竞争提供了重要条件。
在我国财政体制中，无论采用哪种形式，中央与 地方之间都是一种博弈关系。分税制体制使中央和 地方“ 分灶吃饭” ，解决了包干制的一些问题；但由 于存在事权与财权的严重不对称，基层的财政能力 在农业税全面取消后，主要取决于基层的谈判能力 和讨价还价水平。 同时， 基层政府也积极另辟财 源— — — 充 分 利 用 土 地 。 地 方 财 政 困 难 引 发 了 税 源 大 战，这造成了宏观调控政策的失灵和严重的效率损 失。因此，借鉴西方国家的公共财政理论和税收制 度，并结合国情进行制度创新，改革和完善我国财政
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因此，决定把“ 产品税” 改为“ 增值税” 。增值税只对 产品交易价格的增值额征税，显然符合“ 税收中性” 原则。三是原有税收制度的法律制度不健全。原有的 很多税种都没有规范的法律制度作为依据，有的税 种还只是暂行办法，如个人所得税严重影响税收的 严肃性和权威性。在企业所得税方面，按经济性质分 设的所得税税种使得产品之间、企业之间、地区之间 的公平竞争成为不可能。针对这些问题，对原有工商 税制进行了根本性的制度重新安排。新税制将原有 的 32 个税种，该废除的废除、该合并的合并，同时开 设了一些新税种。改革以后，简化为 18 个税种。税收 制度的重新安排为分税制改革的成功创造了重要的 前提条件。分税制要求:一些税种归中央，一些税种 归地方，另一些税种则由中央和地方共享。在划分税 种的同时，分设中央和地方两套税务机构，分别征 收。
元，按照分税制的制度设计，增收部分就成了地方的 收入。考虑体制转换的平稳过渡，以 1993 年为基期 年。二是确定共享税的分成比例。分税制改革的一条 重要原则是保留原体制的“ 利益” ，通过“ 增量” 的 重新分配再逐步调整，减少改革的阻力。按照这一原 则确定了共享税的分成比例， 如增值税， 中央得 75%，地方得 25 %；资源税按资源品种进行划分，大 部分归地方所有。从地区公平竞争的角度看，中央与 地方的“ 共享” 比例应该全国统一。三是确定中央与 地方之间的转移支付。为了改革的平稳过渡，基本上 保留了原体制的地方上解和中央补助办法。原实行 递增上解、定额上解的地方，仍按原规定执行；原实 行总额分成和原分税制试点地区，以 1993 年的上解 数为基数， 从 1994 年起以 4%的递增率递增上解。 1995 年起， 实行递增上解的地方一律改为以 1994 年的实际上解数为定额进行定额上解。中央对地方 的转移支付则采用按影响因素计算的 “ 标准收支 法” ，分别计算各地的标准收入、标准支出，不足部 分由中央补助。目的是建立起有中国特色的、规范 的、相对比较透明的中央对地方的转移支付制度。
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体制与税收制度，已是我国经济体制改革迫在眉睫 的重要课题，对我国经济社会发展具有重要的理论 价值和实践意义。
二、分税制改革的内容—— —中国财政制度的一 个重要制度变迁
(一)分税制改革的内容 关于分税制改革理论与政策的研究，最早始于 1980 年代中期的“ 价税财连动” 改革方案，但该方 案最终没有被付诸实施。20 世纪 90 年代初，经过理 论界与实务部门反复讨论，1992～1993 年在一些地 方曾进行过分税制改革试点，积累了一定的经验。分 税制改革采取了渐进式路径。所谓渐进式路径，是指 改革的成本小、新旧体制的过渡平稳。主要措施是在 保证地方“ 既得利益” 的前提下进行“ 增量调整” ， 减少阻力，确保目标的实现。由于我国市场经济体制 刚刚确立，原有的财政体制使中央财力匮乏，不能实 施必要的宏观调控。在当时的情况下，我国的分税制 选择了中央财权相对集中、财力相对分散的集权式 模式。1993 年 12 月 15 日，国务院发布了《 关于实行 分税制财政管理体制的决定》 ，并于 1994 年 1 月 1 日起实行。 1.分税制和税制同步改革。我国的税 制 实 际 上 可分为三块:工商税制、农业税制和关税税制，其中 的核心是工商税制。要实行分税制，就必须全面改革 我国的工商税制。因为分税制要求按照事权与财权 相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，原有 税制无法做到这一点。 我国的工商税收的收入占整个税收收入的 90%以 上 ，涉 及 工 商 业 、 交 通 运 输 和 服 务 业 等 各 大 行 业。在工商税制中，主要存在三个问题:一是税制不 够简化，税种设置不符合市场经济“ 税收中性” 为基 础的基本原则。当时，工商税的税种多达 32 个，税种 设置和市场经济的要求也不符，如集市交易税、牲畜 交易税、奖金和工资调节税等。二是作为主体税种的 产品税严重扭曲市场资源配置效率。产品税要求有 详细的税目税率表，但要正确认定“ 产品” 的适用税 目和税率是不容易的。比如“ 新产品” 的适用税目税 率是需要税务机关认定的，但税目税率表的更新速 度远跟不上“ 产品” 的更新速度，因此需要根据税目 税率表“ 比照” 执行，往往不尽合理。而且，产品税存 在重复课税问题，产品税实行按产品交易价格全额 征税。因此，同样一种最终产品，采取专业协作生产 方式的企业则税负重，实行“ 全能式” 生产方式的企 业则税负轻，客观上鼓励了“ 大而全” 、“ 小而全” 的 企业形式，不利于专业化分工，不利于效率的提高。
2009年 1 月 总第 449 期 第 1 期
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中国分税制的制度分析
Jan. 2009 Gen.449 No.1
文／魏 国
【 摘 要】分税制作为一种新的制度安排，在规范政府间财政分配关系、促进财政收入稳定增长、规范财政收 入分配秩序、提高地方政府的治税努力程度、强化各地区对中央财政的依赖性方面发挥了积极作用。同时，这 一制度的缺陷也日益显现。本文就分税制的内容和运行绩效进行制度分析。 【关 键 词】分税制；策略性行为；制度分析 【作者简介】魏国，南京大学经济学院博士生。
一、引言 1994年 实 行 的 分 税 制 改 革 是 解 决 财 政 体 制 弊 端、构建社会主义市场经济体制的重要制度变迁，具 有里程碑意义。这次改革的内容涉及我国税收制度 的重新安排，以及中央和地方财政制度的重新安排 问题。这一制度变迁，使我国的财政体制由传统计划 体制转向市场经济体制，极大地推动了我国经济和 各项事业的发展，为进一步完善税收制度指明了方 向。 财政制度包含两个方面内容。 一个方面是 “ 财” ， 即政府内部对于税收以及其他公共收入的 分配和支出；另一方面是“ 政” ，即政府在使用这些 公共收入的时候，不但将其作为宏观经济的调控手 段，而且它也是用来平衡收入在地区、居民间的分配 模式，更重要的是它还可以规范和控制政府官员的 行为。 具体而言，财政制度包括税收、公共支出、转移 支付以及决定政府间分配关系的财政体制，其中后 者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经 历了一个比较复杂的变迁过程，大致由解放初期中 央对地方实现高度集权的财政“ 统收统支” 制度到 20 世纪 80 年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包 干制度，又到 1994 年实行了相对较为集权的分税制 体制。财政体制的变迁与影响国计民生的诸大关系 无不密切相关。 中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府 与地方政府的财政分配关系， 即财权和事权的划 分。现在政治经济学界流行的“ 分权理论” 的主要内 容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财 政政策的巨大影响，这种影响除了来自中央与地方 政府间的财政分配体制之外，还受到地区之间转移 支付的影响。中国缺少地区间横向的转移支付，绝大
一是从国情出发，合理选择分税制实 行 的“ 基 期年” ， 即以哪一年的数据作为中央与地方之间收 支划分的参照。分税制根据基期年的财政收支来核 定中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央 对地方的税收返还基数，可见，基期年的选择对中央 和地方的利益影响极大。按照常规，一般采用制定改 革方案上一年的决算数，因为这是一个不可改变的 恒数。1993 年 9 月，各地方已经知道了分税制的“ 机 制” ，但到年底还有多少财政收入，还有很多不确定 因素，这就是说新体制的实行是建立在“ 不确定” 的 基础之上的。由于基期年的收入高对地方有利，因此 1993 年地方财政收入的增长是历史罕见的。1993 年 10 月 地 方 收 入 比 上 年 同 期 增 长 56.7% ，11 月 为 53.4%，12 月为 36.8%，全年增长 24.2%，增收 866 亿
2.分税制的机制。分税制实际上就是 中 央 与 地 方之间财权划分的制度安排。财政体制的变化对地 方的影响很大。分税制实行以前的 40 年中，我国的 财政体制很不稳定，方式繁多，变化频繁。那种体制 的实际结果是:造成地方政府在编制预算时出现“ 一 年之计在于争” 的局面，即地方政府要与中央政府 “ 争 ” 尽 可 能 大 的 支 出“ 基 数 ” 和 尽 可 能 小 的 收 入 “ 基数” ，地方政府自身的努力程度反而成为影响地 方财政状况的次要因素。“ 重分配、轻生产” 的制度 安排，必然导致“ 越包越瘦” 的局面。最少的年份，全 国财政收入仅增收 100 多亿元，其中中央财政增收 五 六 十 亿 元 。1978 年 财 政 收 入 占 GDP 的 比 重 为 31.2 % ，到 1993 年下降到 11.2 % ，平均每年下降一 个多百分点。分税制能够稳定的原因是正确处理了 其中三个重要的制约因素。